2021 : les points clefs de l’agenda social et RH dans la fonction publique

Incertitude : c’est le maître mot en ce début 2021. L’année 2020 s’était pourtant ouverte sur une feuille de route relativement claire et balisée. Nous annoncions alors trois lignes directrices dans le changement RH : la retraite, la DSN, la loi de transformation et ses suites. La crise sanitaire a repoussé la réforme des retraites sine die ; et si la DSN n’est pas affectée significativement, la mise en œuvre de la loi de transformation connaît bien des délais et des adaptations. Globalement, les conséquences de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 vont continuer à se déployer et à rythmer le calendrier RH des employeurs publics. Avec une touche supplémentaire d’imprévisibilité liée à la persistance de la crise sanitaire. Petit tour d’horizon, non exhaustif, des chantiers qui attendent les DRH publics en 2021.

L’ordonnance négociation collective

Nous avons souvent eu l’occasion de le souligner : la loi de transformation de la fonction publique contient nombre de mesures qui incitent à une convergence des législations sociales entre le public et le privé. L’une d’elles devrait trouver son aboutissement en 2021, avec la publication avant le 7 mars de l’ordonnance portant sur la négociation collective.

Une évolution ancienne

C’est le dernier acte (en date) d’une transformation engagée en 2007 par les travaux de la Conférence sur le dialogue social, qui a abouti aux accords de Bercy en juin 2008 puis à la loi du 5 juillet 2010 sur la rénovation du dialogue social dans la fonction publique. Ce dernier texte avait notamment mis fin au paritarisme dans les comités techniques, généralisé les élections, instauré la règle de l’accord majoritaire, élargi le champ de la négociation et aligné les règles de représentativité sur celles établies dans le privé deux ans plus tôt – en se fondant sur les résultats des élections et en abandonnant la référence anachronique à « l’attitude patriotique pendant l’Occupation ».

L’étude d’impact de la loi de transformation de la fonction publique a constaté cependant que malgré l’importante réforme de 2010, et les textes qui l’ont suivie, les accords négociés peinaient à se développer dans les trois fonctions publiques. Selon l’Unsa, seuls 5 accords nationaux auraient abouti en 10 ans.  En cause, notamment, le caractère purement consultatif des accords, qui, à la différence de ceux du privé, ne créaient pas de norme contraignante. L’article 14 de la loi de transformation a renvoyé à une ordonnance le soin de « favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique ». Initialement prévue avant le 7 novembre 2020, l’ordonnance en question a bénéficié d’un sursis jusqu’au 7 mars 2021, en raison de la crise sanitaire.

Trois objectifs

Après deux consultations des partenaires sociaux à l’automne, l’ordonnance a reçu l’avis favorable du CCFP le 18 décembre. Elle pourrait changer significativement la portée et l’organisation du dialogue social dans les trois fonctions publiques.

L’ordonnance a pour effet de remplacer l’article 8bis de la loi du 13 juillet 1983 sur le statut des fonctionnaires par une série d’articles 8-1 à 8-18 qui encadre plus précisément le dialogue social et la négociation collective pour les fonctionnaires. La loi de transformation lui confie trois tâches :

  • Définir qui a autorité pour négocier avec les partenaires sociaux ;
  • Préciser l’articulation entre les différents niveaux de négociation, du national au local ;
  • Définir les conditions dans lesquelles les accords peuvent avoir une portée juridique contraignante.

Créer de la norme

C’est sans doute sur ce 3e point que le texte contient les avancées les plus importantes. Le rapport de la mission Esch-Vigouroux-Rouquette de mai 2020 sur la question le soulignait par avance : « La reconnaissance de la possibilité pour les accords collectifs dans la fonction publique de produire des effets juridiques modifiera la nature de ces actes : de simples déclarations d’intention comportant des engagements politiques ou moraux, ils deviendront de véritables conventions, liant juridiquement les parties et susceptibles de contenir des clauses réglementaires, de portée générale, dont le non-respect par l’administration sera susceptible d’être sanctionné par le juge administratif ».

Le projet d’ordonnance propose de traduire cette nouvelle possibilité en créant trois catégories de clauses pouvant être incluses dans les accords :

  • Des clauses réglementaires qui s’appliqueront directement, sans qu’il soit besoin de modifier les textes juridiques ;
  • Des clauses d’application indirecte, qui engagent l’administration à modifier les textes réglementaires dans le sens voulu ;
  • Des clauses sans impact sur la réglementation mais par lesquelles l’administration s’engage à agir.

Tous les thèmes de négociation ne pourraient pas faire l’objet des deux premiers types de clauses. Le déroulement des carrières, la promotion professionnelle et la protection sociale complémentaire ne seraient ainsi concernés que par des engagements sur le « faire » de la part de l’administration. Il reste que pour la première fois, les fonctionnaires et contractuels de la fonction publique pourront négocier des accords qui produiront de la norme applicable, comme c’est le cas dans le privé.

Elargissement du champ de la négociation sociale

Le projet d’ordonnance ajoute une dizaine de domaines de négociation à ceux que l’article 8bis de la loi du 13 juillet 1983 prévoyait déjà. Dans les nouveaux thèmes, on trouve le temps de travail, la qualité de vie au travail, l’impact de la numérisation, la mobilité domicile-travail, la prévention des discriminations dans l’accès à l’emploi, l’apprentissage, la GPEC, l’intéressement collectif, et même la lutte contre le changement climatique.

Comme dans le privé, il sera possible de négocier des accords locaux présentant des conditions plus avantageuses que les accords nationaux. En revanche, à la différence des entreprises du secteur privé, les employeurs du public ne seront soumis à aucune obligation de négocier sur quelque thème que ce soit.

Les syndicats pourront demander une négociation s’ils réunissent une majorité dont la définition est confiée à un décret ultérieur. D’une façon générale, il faudra attendre la publication de l’ordonnance, mais aussi des décrets auxquels elle renverra, pour se faire une idée précise de l’impact de ces nouvelles mesures sur les services RH des employeurs publics. Il est probable que les nouvelles possibilités ouvertes susciteront l’intérêt des syndicats, mais aussi celui de certains DRH et employeurs publics.

Vers le financement obligatoire de la complémentaire santé

Une autre ‘convergence’ initiée par la loi de transformation est sur le point d’aboutir en 2021 : la prise en charge par l’employeur d’une partie des frais de complémentaire santé. L’article 40 a en effet prévu une ordonnance visant à « redéfinir la participation des employeurs […] au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs personnels ainsi que les conditions d’adhésion ou de souscription de ces derniers, pour favoriser leur couverture sociale complémentaire ».

Point faible du statut des fonctionnaires, le financement de la complémentaire santé fait partie depuis longtemps des revendications syndicales. Le projet d’ordonnance diffusé dans les tout derniers jours de 2020 n’aligne pas la fonction publique sur le régime privé, mais il l’en rapproche. Pas d’obligation de proposer une complémentaire santé aux agents, donc, mais une obligation de financement calculée sur des bases similaires à celles du secteur privé. Les agents des trois fonctions publiques pourront donc se voir rembourser la moitié de leur cotisation de mutuelle santé, sur la base du minimum de couverture prévu par le code de la Sécurité sociale (article L911-7). Une nouveauté importante pour les agents de la fonction publique hospitalière, qui ne bénéficiaient jusqu’à présent d’aucun remboursement, mais aussi pour beaucoup d’autres agents, couverts a minima par leur employeur.

Le remboursement, cependant, ne sera accordé que si la mutuelle a été sélectionnée par l’employeur à la suite d’une procédure de mise en concurrence. Par ailleurs, des accords collectifs pourront prévoir des contrats collectifs à affiliation obligatoire à l’échelle d’un employeur. Dans la territoriale, les centres de gestion peuvent mettre en place des accords à l’échelle d’une ou plusieurs régions, avec affiliation volontaire des collectivités qui en dépendent.

On se rapproche de la situation qui prévalait dans le privé avant 2016 (entrée en vigueur de l’obligation de proposer une mutuelle dans les entreprises). En revanche, si les évolutions réglementaires sont précisées en 2021, elles ne s’appliqueront que plus tard : au 1er janvier 2022 pour les administrations non couvertes par un accord de référencement (c’est le cas du ministère de l’Intérieur), au plus tard le 1er janvier 2026 pour les autres.

La gestion de la crise sanitaire

La pandémie de Covid-19 continuera à produire ses effets sur la gestion RH du secteur public au moins pendant la première partie de l’année. Parmi les conséquences, on peut citer :

  • En matière de recrutement, l’ordonnance du 24 décembre 2020 relative à l’organisation des concours permet, jusqu’au 30 avril 2021, d’adapter le contenu, les modalités et le nombre des épreuves au contexte sanitaire. Il sera possible de recourir aux listes complémentaires des concours précédents pour remplir les postes vacants.
  • En matière de congés, l’ordonnance du 16 décembre 2020 a prolongé jusqu’au 30 juin la possibilité, ouverte par l’ordonnance du 25 mars 2020, d’imposer aux agents jusqu’à 6 jours de congés payés et 10 jours de RTT. Les règles d’exception en matière de CDD, de travail temporaire et de prêt de main-d’œuvre, instituées par la loi du 17 juin 2020, sont également prolongées.
  • Le ‘feuilleton’ du jour de carence est parti pour se poursuivre en 2021. Supprimé purement et simplement pendant la durée du premier confinement, le jour de carence est réapparu depuis. La loi des finances pour 2021 l’a supprimé en principe pour les agents atteints de Covid-19 entre le 1er janvier 2021 et le 16 février (fin initialement prévue des mesures d’urgence), sans effet rétroactif, s’alignant ainsi avec retard sur le régime institué dans le privé. Mais la loi renvoie à un décret qui tarde à paraître. Le projet de texte prévoit une prolongation de la mesure jusqu’au 31 mars. A suivre !
  • La promotion de l’apprentissage : un décret du 18 décembre vient d’attribuer aux employeurs de la fonction publique territoriale une aide de 3 000€ par embauche d’apprenti entre le 1er juillet 2020 et le 28 février 2021, y compris à titre rétroactif. Le dispositif est similaire à celui du privé, même si la somme est moindre (3 000 € contre 5 000 ou 8 000 €), pour tenir compte sans doute du fait que les employeurs du public ne paient pas les charges sociales. La prime pourra être prolongée après un point d’étape prévu en janvier, selon le ministère. 
  • Le décret n° 2020-1533 du 8 décembre 2020 relatif aux commissions administratives paritaires et aux conseils de discipline de la fonction publique territoriale prévoit la possibilité et les conditions dans lesquelles, en cas d’urgence ou de circonstances particulières, une réunion des CAP peut être organisée par conférence audiovisuelle, ou par téléphone. Cette réunion ‘à distance’ sera également envisageable pour les instances disciplinaires, sous réserve de l’accord du fonctionnaire concerné.

La gestion des ressources humaines dans le public en 2021

Les employeurs du public verront leur cadre légal et réglementaire continuer à évoluer en 2021, malgré la crise ou, parfois, en conséquence de celle-ci. On peut mentionner quelques changements emblématiques qui devraient aboutir cette année – sans prétendre à l’exhaustivité.

Le congé de proche aidant

Nous l’évoquions dans les nouveautés pour 2020, consécutives à la loi de transformation de la fonction publique : le congé de proche aidant vient juste d’être précisé par décret du 8 décembre 2020. Ce n’est donc pas à proprement parler une nouveauté 2021, mais c’est bien cette année qu’il va commencer à produire ses effets en matière de RH.

Là encore, la convergence est à l’honneur. La définition des personnes pour lesquelles il est possible de prendre le congé de proche aidant renvoie au code du Travail. La durée maximale sur la carrière (un an), la possibilité de fractionner le congé ou de le prendre sous forme de temps partiel, les délais à respecter pour la demande… sont alignés sur la situation du privé.

Le chantier des 1607 heures

La loi de transformation de la fonction publique prévoit également, dans son article 47, que les employeurs publics s’alignent sur les 35 heures. Les collectivités territoriales ont, pour définir les nouvelles règles, un délai d’un an à compter du premier renouvellement de leur assemblée délibérante suivant la publication de la loi. Pour les communes, cette échéance tombe cette année, le 15 mars ou le 28 juin selon que l’élection de 2020 a pris un ou deux tours. Les départements et les régions pourront attendre 2022. Il s’agit du délai pour définir les règles : leur application peut attendre le 1er janvier suivant.

Sur le papier, la mesure pourrait paraître surtout symbolique : en 2019, la durée annuelle effective de travail des agents de l’Etat était de 1 737 heures. Pour les agents territoriaux, elle s’élevait en théorie à 1 587 heures, soit seulement 20 heures de moins que les 1 607 heures que représente la semaine de 35 heures. Commentant une étude de l’ANDRHDT, la Gazette révèle cependant que 57% des collectivités ne respecteraient pas les 1 607 heures, avec une moyenne à 1 572 heures, le chiffre le plus bas observé étant de 1 481 heures. Dans beaucoup de collectivités, l’obligation et la nécessité d’assurer l’harmonisation se traduira donc par du travail et des négociations supplémentaires pour les RH des employeurs publics.

Avancement et promotion interne

La mutation du rôle des Commissions administratives paritaires (CAP) se poursuit au 1er janvier 2021. En 2020, elles ont déjà cessé d’être consultées sur les décisions individuelles en matière de mutation et de mobilité. Elles perdent à présent, comme prévu, leur compétence sur l’avancement et les promotions des agents – à l’exception de l’examen des décisions défavorables.

L’avancement et la promotion sont donc officiellement définis, depuis le 1er janvier, par les lignes directrices de gestion RH. Celles-ci sont censées avoir été mises en place.  Le ministère de la fonction publique a refusé d’accorder un délai supplémentaire pour tenir compte du contexte sanitaire. « Ces lignes directrices de gestion ne sont pas écrites une fois pour toutes », a justifié la ministre à la Gazette. « Elles peuvent être mises à jour de façon continue. »

L’élaboration et le perfectionnement des lignes directrices de gestion feront donc encore partie des tâches des services RH en 2021.

Il manque à ce tour d’horizon deux ‘poids lourds’ de la transformation RH.

  • Le premier est la DSN, qui poursuit son déploiement comme prévu, sans développement notable. Au 1er janvier 2021, une nouvelle salve d’employeurs du public passe à ce mode de déclaration sociale : DGFiP, grands établissements publics, CNRS, grands hôpitaux, communes et communautés de communes.
  • Le second point porte sur le Rapport social unique (RSU) et sur la base de données sociale (BDS), tous deux créés par l’article 5 de la loi de transformation de la fonction publique, et réglementés par décret du 30 novembre 2020. Le RSU s’impose dès le 1er janvier 2021, la BDS peut être mise en place progressivement d’ici fin 2022. Nous aurons l’occasion d’y revenir au cours de l’année.

Une année, à nouveau, riche en transformations RH, qui ne se laissent pas toutes enfermer dans des textes légaux : au-delà de l’activité réglementaire et législative, les pratiques évoluent de manière accélérée sous l’influence de la crise sanitaire. Si elle ne s’annonce pas aisée pour les professionnels des RH (publics et privés), l’année 2021 promet d’être passionnante.