Concilier travail et soins à un proche dépendant dans la fonction publique

Le projet de réforme des retraites, qui occupe actuellement l’essentiel de l’actualité, soulève la question de la part de la richesse nationale à consacrer aux revenus des plus âgés. Mais ce thème est l’arbre qui cache la forêt du changement sociétal et démographique. Le vieillissement de notre société entraîne mécaniquement une augmentation des dépenses de retraite, mais aussi de santé et de dépendance. Dans le même temps, les attentes en matière d’égalité et d’inclusion sont de plus en plus fortes, et requièrent, notamment, que le fait de devoir s’occuper quotidiennement d’un enfant, d’une personne handicapée ou d’une personne âgée pendant quelques semaines, quelques mois ou quelques années ne se traduise pas par une sanction trop importante en matière de revenu, de carrière et de retraite.

Pour répondre à ces exigences, les pouvoirs publics ont mis en place différents dispositifs au fil des années, dans le privé comme dans le public. La tendance serait aujourd’hui à une certaine mise en cohérence de ces dispositifs, comme la loi de modernisation de la Fonction publique vient notamment d’y contribuer. Faisons le point sur les systèmes existants et sur leur évolution.

Une grande diversité de dispositifs

Depuis une cinquantaine d’années, le taux d’activité (personnes en âge de travailler qui occupent ou recherchent un emploi) a progressé de 7 points en France (de 65% à 72% environ, selon l’OCDE). Pour l’essentiel, ce mouvement reflète l’accroissement du travail féminin : sur 6,4 millions d’emplois créés (en net) entre 1960 et 2017, 5,9 millions ont été occupés par des femmes. Dans le même temps, la part des ‘inactifs’ a progressé, avec l’allongement des études d’un côté et l’augmentation de la population des seniors de l’autre.

Derrière ces chiffres, il y a une reconfiguration des modes de vie, un vrai progrès de l’égalité femmes hommes, mais aussi de nouvelles questions : comment concilier carrière, vie personnelle et familiale, accompagnement et soins aux enfants malades, aux parents âgés et parfois également à un parent ou enfant handicapé ? C’est une catégorie entière ‘d’accidents de la vie’ qui doit être prise en compte, au-delà même de la conciliation carrière/maternité-paternité.

Au fil du temps, et plus particulièrement au cours du dernier quart de siècle, les pouvoirs publics et les partenaires sociaux ont mis en place, un peu au coup par coup, des dispositifs répondant à différents aspects de cette problématique. On peut en distinguer trois grandes catégories :

  1. Les congés spéciaux, conçus pour des situations précises (enfant malade, soin à un proche dépendant, accompagnement de la fin de vie) ;
  2. Les dispositifs de financement (allocations, don de jours de congé, prise en charge de la retraite) ;
  3. L’aménagement du temps de travail (télétravail, horaires aménagés, temps partiel).

La combinaison de ces différents outils permet ainsi de répondre à beaucoup de situations, dont voici l’inventaire.

1- Les congés spécifiques

Le public et le privé ont créé progressivement une batterie de congés répondant à des situations de nécessité et correspondant aux différents âges de la vie.

Le congé enfant malade

Le premier, chronologiquement, est sans doute le congé pour enfant malade, qui porte sur des périodes relativement courtes. C’est la fonction publique qui a, la première, pris en compte ce besoin. Une instruction du 23 mars 1950 prévoit déjà que « dans la mesure où le fonctionnement du service le permettra, des facilités d’absence pourront être accordées aux mères de famille pour soigner un enfant malade » ou en cas de fermeture provisoire du jardin d’enfants « par mesure prophylactique ». La circulaire n°1475 du 20 juillet 1982 fixait le nombre de jours d’absence maximal, qui peut atteindre 12 jours pour un couple d’agents, à partager entre eux, voire 15 jours consécutifs par an. Ces règles, spécifiées pour la fonction publique d’Etat, s’appliquent également dans les faits dans la fonction publique territoriale et hospitalière. Deux points importants : ces absences sont rémunérées et c’est au chef de service de décider de les octroyer.

Ces caractéristiques seront-elles préservées ? La loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 annonce, dans son article 45, des « autorisations spéciales d’absence liées à la parentalité », mais leur contenu exact doit encore être spécifié par décret. Dans le privé, c’est la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille qui crée le congé enfant malade. Il est de trois jours, ou 5 jours si l’enfant a moins d’un an ou si le salarié a au moins 3 enfants. C’est un congé non rémunéré, sauf si la convention collective le prévoit.

Le congé de présence parentale

Le congé de présence parentale permet également de s’absenter ou de passer à temps partiel pour s’occuper d’un enfant, mais dans le contexte plus grave d’une longue maladie, d’un accident ou d’un handicap. Ce congé a été créé pour les salariés du privé par la loi « famille » du 25 juillet 1994. A l’origine de 6 mois renouvelables une fois, puis de 4 mois renouvelables 3 fois, ce congé est aujourd’hui de 310 jours ouvrés au maximum (soit 14 mois environ).

Il faut attendre 2001 pour que le dispositif soit étendu à la fonction publique, par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2001. Les conditions étaient alors les mêmes que dans le privé, et ont évolué de la même façon. Le congé de présence parentale, dans le privé comme dans le public, n’est pas rémunéré. Il ouvre cependant droit au versement d’une allocation journalière versée par les caisses d’allocations familiales.

En outre, un congé paternel de 30 jours accordé en cas d’hospitalisation du nouveau-né a été créé au 1er juillet 2019 dans le privé et pour les contractuels de la fonction publique. Les fonctionnaires, à ce stade, n’en bénéficient pas.

Le congé de proche aidant

Le congé de proche aidant, qui permet de s’absenter ou de passer à temps partiel pour s’occuper d’un proche adulte handicapé ou malade, est une création beaucoup plus récente. Il est le nouveau nom (depuis la loi Travail du 8 août 2016) du congé de soutien familial, lui-même créé pour les salariés du privé par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007. Sa finalité est de permettre de s’occuper d’un proche malade ou handicapé.

Le congé de proche aidant a été étendu aux fonctionnaires par la loi de transformation de la fonction publique. Il s’élève à 3 mois renouvelables dans la limite d’un an sur toute la carrière, comme dans le privé. Le décret reste à paraître. Il n’est pas rémunéré. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 prévoit un dispositif d’allocation journalière versés aux bénéficiaires de ce congé.

Le congé de solidarité familiale

Ce congé permet à l’agent ou au salarié de s’absenter pour accompagner un proche en fin de vie ou atteint d’une maladie engageant le pronostic vital. C’est la loi sur les soins palliatifs du 9 juin 1999 qui a créé ce dispositif, sous le nom de congé d’accompagnement d’une personne en fin de vie, simultanément dans le privé et dans le public. Il était alors limité à 3 mois. La réforme des retraites de 2003 a transformé le dispositif, dans le privé, en un congé de solidarité familiale de 3 mois renouvelables, adaptable en période de temps partiel. Le secteur public s’est aligné en 2010 sur ces modalités.

La disponibilité

Les fonctionnaires peuvent également demander une mise en disponibilité de 3 ans renouvelables pour s’occuper d’un proche, qui doit être un enfant, le conjoint ou partenaire de Pacs, ou un ascendant, malade ou handicapé. Cette disponibilité est accordée de droit.

2- Quel coût, quel financement et quelles conséquences RH ?

Ces dispositifs offrent des possibilités d’absence aux agents et aux salariés, mais comment ces absences sont-elles financées ? Et quelles en sont les conséquences en matière de gestion RH, et notamment d’avancement ? Plusieurs systèmes coexistent, entre la contribution de l’employeur, celle de la solidarité nationale ou d’autres sources de financement.

Les dons de jours de repos

La possibilité de donner des jours de RTT et de congé pour permettre à une autre personne de s’absenter est un dispositif RH original de solidarité et de financement.

Ce système du don de jours de repos vient en complément des dispositifs de congé de proche aidant ou de présence parentale. Il permet à un agent de donner de façon anonyme tout ou partie de ses jours de RTT, et même des jours de congé non pris (au-delà des 20 premiers jours), pour en faire bénéficier un agent en situation de proche aidant ou parent d’enfant malade.

Ce dispositif a été créé par la loi Mathys du 9 mai 2014 à destination des salariés du privé, et étendu à la fonction publique par le décret du 28 mai 2015. Au départ, seuls les parents d’enfants malades, accidentés ou handicapés pouvaient bénéficier de ces dons. Une loi spécifique du 13 février 2018 a étendu le dispositif aux proches aidants dans le privé ; un décret du 9 octobre 2018 a fait de même dans le public.

Ce dispositif apporte ainsi, pour les agents et salariés concernés, une réponse solidaire à la question du financement de ces périodes. On manque encore de recul et de chiffres pour mesurer l’ampleur du recours à ce système. Le don est anonyme, mais il doit avoir lieu entre agents ou salariés d’un même employeur.

C’est un outil RH original, qui n’est pas à la main de l’employeur et qui peut avoir des résultats intéressants. Il faut reconnaître néanmoins que son maniement n’est pas aisé et qu’il est difficile de compter sur ce dispositif pour financer significativement les congés en question.

Les allocations existantes

Le congé de présence parentale, le congé de proche aidant, le congé de solidarité familiale et la mise en disponibilité pour s’occuper d’un proche ne donnent lieu à aucune rémunération de la part de l’employeur. En revanche, il existe des aides, destinées aussi bien aux salariés du privé qu’aux fonctionnaires :

– L’allocation journalière de présence parentale, créée en 2001 et réformée en 2007, est versée aux bénéficiaires du congé du même nom.

– L’allocation journalière du proche aidant a été créée par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2020. Elle devrait pouvoir être demandée à partir de septembre 2020, et devrait avoir un montant et un fonctionnement similaires à ceux de l’allocation de présence parentale.

– L’allocation journalière d’accompagnement d’une personne en fin de vie, créée en 2010, est versée aux personnes en congé de solidarité familiale (cette allocation présente la particularité d’être versée par l’employeur pour les fonctionnaires, et par la sécurité sociale pour les bénéficiaire relevant du régime général).

Le fonctionnaire en disponibilité peut bénéficier, s’il en remplit les conditions, de la prestation partagée d’éducation de l’enfant, ou encore se faire rémunérer par le proche qu’il garde si celui-ci perçoit lui-même certaines prestations. Il peut aussi travailler pour une autre administration ou dans le privé, si ce travail est compatible avec le fait de s’occuper de l’enfant ou du proche.

Les conséquences RH

Seul le congé enfant malade est pris en charge par l’employeur public (et parfois dans le privé lorsqu’un accord collectif le prévoit). Le congé n’est pas de droit : l’employeur public l’accorde sous réserve des nécessités du service. Il peut être accordé par demi-journées, ce qui n’est pas forcément le cas dans le privé ; c’est une souplesse appréciable tant du point de vue de l’agent que de la gestion RH.

Les congés de présence parentale, de proche aidant et de solidarité familiale sont sans conséquences sur l’avancement : ces périodes sont prises en compte dans les droits à avancement (grade, échelon). La disponibilité, en revanche, suspend l’acquisition de droits à avancement (grade, échelon). Toutefois, si l’agent exerce une activité compatible avec l’accompagnement du proche et selon des dispositions particulière, l’agent peut conserver ses droits.

L’aménagement de ces périodes peut s’avérer délicate pour le service. En principe, l’agent bénéficiaire de l’un de ces congés retrouve son emploi à la fin de la période. Seul le décret concernant le congé de présence parentale prévoit l’hypothèse où l’emploi n’existerait plus au retour de l’intéressé : dans ce cas, un autre poste doit lui être proposé, proche de l’ancien lieu de travail ou plus proche de son domicile s’il le demande.

Les droits à la retraite

De même que les salariés du privé en congé de proche aidant ou de présence parentale bénéficient de l’Assurance Vieillesse des Parents au Foyer, qui leur permet de valider pour la retraite les périodes concernées, les fonctionnaires, dans les mêmes situations, voient ces périodes prises en compte pour le calcul de leur durée d’assurance retraite.

En revanche, les fonctionnaires en congé de solidarité familiale ne peuvent valider leurs droits à la retraite qu’en acquittant, à leur retour, les cotisations correspondant à la période du congé. Celles-ci sont prélevées sur les traitements suivant le retour, dans la limite de 5% du traitement net du mois. C’est une particularité spécifique à ce congé, prévue par un décret du 20 décembre 2002 ! Les périodes de disponibilité pour donner des soins à un proche ne sont pas prise en compte dans le calcul des droits à retraite des fonctionnaires. S’ils s’occupent d’un proche handicapé à 80% au moins, ils peuvent demander cependant le bénéfice de l’Assurance Vieillesse des Parents au Foyer, qui leur ouvrira des droits dans le Régime Général.

3- L’aménagement du temps de travail

Dans le quotidien du travail, il existe naturellement d’autres solutions pour faire le lien entre les contraintes familiales d’un agent et les besoins du service.

Le télétravail en est une, dans les limites posées par la réglementation. On sait que le nombre maximal de 3 jours par semaine peut être dépassé sur dérogation pour une période de 6 mois renouvelable. Il y a là de quoi gérer en souplesse des situations difficiles.

Les horaires peuvent faire l’objet d’aménagements, en fonction des contraintes liées à l’accompagnement d’un malade – horaires d’infirmières, rendez-vous médicaux… L’article 6 du décret du 25 août 2000 laisse une assez grande latitude d’organisation en la matière. L’aménagement suppose cependant un décompte strict des heures de travail, afin de rester dans la moyenne de 35 heures par semaine sur une période de référence.

Le temps partiel, enfin, est également un recours. L’agent qui souhaite travailler à temps partiel pour s’occuper d’un conjoint, enfant ou ascendant gravement malade ou handicapé y a droit. Ce temps partiel peut aussi être aménagé dans le cadre du congé de solidarité familiale et, vraisemblablement, du congé de proche aidant, comme dans le privé (mais pas du congé de présence parentale, qui fonctionne par journées non fractionnables). En cas de mi-temps, l’allocation correspondante est alors également fractionnée.

Toutes ces dispositions, alliées au bon sens et à une gestion intelligente des RH, ouvrent de larges possibilités pour concilier carrière, contraintes familiales des agents et efficacité des services. La loi de transformation de la fonction publique et surtout les décrets qui vont suivre devraient logiquement rendre l’ensemble plus lisible, et assurer une harmonisation entre les secteurs public et privé.