La mobilité professionnelle dans la fonction publique

La fonction publique est un marché de l’emploi à elle seule, avec des règles et des caractéristiques propres. Un marché, de plus, non dénué de connexions avec le « grand » marché de l’emploi du privé. Au sein d’une organisation des ressources humaines marquée par une solide structuration « verticale » – c’est-à-dire interne à chaque administration – les réformes successives sont venues introduire de l’horizontalité – davantage de faculté à changer d’administration, voire à sortir du secteur public. Une certaine complexité s’est imposée naturellement pour réussir à faire coexister les deux logiques – celle de la fidélité à son administration d’origine et celle d’une gestion dynamique des parcours.

Nous faisons le point sur les outils dont disposent les fonctionnaires et leurs DRH en matière de mobilité professionnelle.

La mobilité : pour quoi faire ?

Plusieurs motifs peuvent conduire l’Etat à encourager la mobilité de ses agents :

  • Répondre aux besoins de compétences là où ils se posent : c’est l’administration comme gestionnaire des compétences à l’échelle du territoire.
  • Répondre aux souhaits des fonctionnaires en matière de mobilité géographique et professionnelle : l’administration comme gestionnaire RH.
  • Proposer des parcours variés pour attirer les meilleurs profils, décloisonner les différents corps et favoriser l’ouverture et la diversité des expériences.
  • Initialement, également, éviter la création de liens entre l’agent et son territoire d’accueil, liens perçus par l’Etat comme potentiellement préjudiciables à l’engagement pour la cause publique.

Né de la lutte contre les féodalités, l’Etat central français en a conservé une certaine méfiance pour l’implantation locale des agents publics. Et c’est sans doute le motif le plus ancien à avoir amené l’Etat à déplacer ses agents sur la carte, ainsi qu’il continue à le faire pour les préfets, par exemple. De fait, la fonction publique d’Etat a longtemps été considérée comme la plus favorable à la mobilité, autour de l’institution du « tableau de mutation », notamment. A l’inverse, la fonction publique territoriale était caractérisée par une faible mobilité de ses agents, qui restaient fortement attachés à leur collectivité (la commune, essentiellement). C’est la loi du 13 juillet 1972 qui a créé la possibilité de changer de commune tout en conservant son ancienneté. La même loi créait une « bourse de l’emploi », alimentée par les maires, tenus de déclarer les emplois vacants.

Vers une gestion RH dynamique des mobilités

La mobilité n’en est pas moins inscrite dès l’origine dans le statut général de la fonction publique de 1946, qui prévoit dans son titre VI le cadre qui reste, pour l’essentiel, en vigueur aujourd’hui. Les grandes catégories mutation, détachement, disponibilité – sont déjà présentes. A partir des années 1970, la préoccupation « RH » de gestion individualisée des parcours prend davantage d’ampleur, et la thématique se retrouve dans les 4 grandes lois de 1983-1986, précisant les règles de la mobilité pour chacune des trois fonctions publiques.

A partir des années 2000, on s’oriente de plus en plus vers une promotion de la mobilité comme stratégie RH, visant à brasser davantage les parcours et à décloisonner. Le couronnement de cette évolution est la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique. Une loi dédiée à la mobilité, donc, et qui débouche notamment sur l’adoption de la Charte de la mobilité dans la Fonction publique de l’Etat. Il s’agit bien de reconnaître un « droit à la mobilité » aux fonctionnaires, et de leur permettre « de construire un parcours professionnel cohérent et enrichissant qui réponde à leurs aspirations personnelles et aux besoins des services ».

La loi avait été précédée du décret du 18 avril 2008 qui élargissait les possibilités de changer d’emploi sans changer de position d’activité.

A la fin de la décennie suivante, la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 revient sur le sujet de la mobilité, en apportant des changements profonds et en enrichissant la palette des outils disponibles.

Passons ces derniers rapidement en revue, avec leurs dernières évolutions.

La mutation

La mutation reste, dans les trois fonctions publiques, la modalité « ordinaire » de la mobilité sans changement de statut, pour les fonctionnaires titulaires.

  • Dans la fonction publique hospitalière, elle est relativement peu contrainte.
  • Dans la fonction publique territoriale et la fonction publique d’Etat (FPE), elle peut être encadrée par un tableau de mutation.

Dans les trois versants, c’est l’autorité d’accueil qui prononce la mutation. La situation du fonctionnaire concerné est prise en compte, avec priorité aux regroupements familiaux (couple marié ou pacsé séparé pour des raisons professionnelles) et aux agents en situation de handicap.

  • Dans la FPE, il s’y ajoute une situation : celle des fonctionnaires ayant été en poste au moins 5 ans dans un quartier urbain sensible (7 ans pour les policiers). La loi de transformation a ajouté un nouveau cas de priorité : celui des proches aidants – même si, techniquement, dans la FPE, la situation de proche aidant n’est mentionnée que comme critère que l’autorité peut ajouter aux toutes nouvelles lignes directrices de gestion en matière de mobilité.

Ces lignes directrices de gestion, elles-mêmes créées par la loi de transformation, peuvent être mises en place par tout employeur de la fonction publique, sur les trois versants, et préciser des critères de mutation. Par ailleurs, les Commissions administratives paritaires (CAP) ne sont plus consultées en matière de mutation.

Parallèlement à ces dispositions, cette loi ouvre aussi la voie à une mobilité inter-versant pour les contractuels en CDI, en leur accordant le bénéfice de la durée indéterminée de leur contrat maintenue lors de leur recrutement par un employeur d’un autre versant de la fonction publique.

Dernière nouveauté, concernant uniquement la fonction publique d’Etat : les administrations peuvent désormais fixer, par le biais des lignes directrices de gestion et sur arrêté des ministères concernés, des durées minimales et maximales pour l’occupation de certains emplois. Le minimum ne peut pas dépasser 5 ans, le maximum ne peut pas être inférieur à 5 ans. Ces contraintes doivent être justifiées par des difficultés de recrutement ou des impératifs de continuité du service et des compétences nécessaires (critères invoqués dans le cas du minimum, a priori), par une volonté de diversification des parcours, de prévention des risques d’usure ou des risques déontologiques (probablement plutôt dans le cas du maximum).

Une modalité FPE : la position normale d’activité

Suite au décret du 18 avril 2008, la mutation des agents de la fonction publique d’Etat emprunte la procédure de la « position normale d’activité (PNA) », par laquelle ils peuvent demander à être affectés à un autre service ou établissement de leur ministère ou d’un autre ministère, tout en restant rattachés à leur administration d’origine. La PNA ne peut être sollicitée que pour accomplir des missions correspondant à son statut. Dans cette situation intermédiaire, c’est l’administration d’accueil qui rémunère l’agent, en appliquant le régime de rémunération de l’administration d’origine ; celle-ci continue à gérer l’agent, mais en appliquant les règles RH de l’administration d’accueil.

La PNA représente aujourd’hui une mobilité sur 5 dans la fonction publique d’Etat.

La mise à disposition

Contenue dans les lois fondatrices des trois fonctions publiques en 1984-86 (mais pas dans le statut de 1946), la mise à disposition apparaît comme le pendant public du « prêt de main-d’œuvre ». Elle permet de « prêter » tout ou partie du temps de travail d’un fonctionnaire titulaire ou d’un contractuel à un autre service, une autre administration, du même versant ou d’un autre, voire d’un organisme exerçant une mission de service public ou une organisation internationale. Le fonctionnaire reste rémunéré par son administration d’origine, la structure d’accueil lui remboursant le traitement de l’agent. Beaucoup moins utilisée que la PNA, elle n’en représente pas moins un outil RH intéressant, encouragé par la loi de transformation de la fonction publique, dans le sens Etat vers territoriale/hospitalière. La mise à disposition, comme le détachement déroge au principe de remboursement par minoration du taux de contribution employeur pour pension.

Le détachement et l’intégration

Présent dès la création du statut, le détachement permet de dynamiser les carrières en changeant de corps, tout en continuant à bénéficier de l’avancement dans son corps d’origine. Il peut être court (6 mois renouvelables une fois au maximum) ou long (5 ans renouvelables). Il permet au fonctionnaire d’acquérir une expérience dans un autre service, une autre direction, voire un autre pays ou une entreprise publique. La réforme de 2009 a élargi les possibilités de détachement à l’ensemble des corps comparables. Elle a également créé un droit à l’intégration dans l’administration d’accueil lorsque le détachement est renouvelé au-delà de 5 ans. C’est un élément important de la mobilité, mais qui suppose une gestion RH particulière, avec un degré supplémentaire d’imprévu, qui s’ajoute à la complexité de gestion liée à la double carrière.

La loi de transformation a créé un nouveau type de détachement : le détachement d’office. Il peut intervenir d’un corps à l’autre, à l’initiative de l’administration. Mais la nouveauté est surtout le détachement d’office en cas de transfert d’une activité du public au privé, ou à un établissement public. Le fonctionnaire devient alors salarié en CDI de la structure d’accueil, pendant la durée du contrat conclu entre l’Etat et l’entreprise. L’agent peut réintégrer son corps d’origine à la fin du contrat ou avant s’il le souhaite. Mais il peut aussi choisir de quitter la fonction publique, avec une indemnité, pour intégrer définitivement l’entreprise. Cet outil RH est certes réservé à des situations spécifiques, mais il sera intéressant de suivre sa mise en pratique.

L’intégration directe est la démarche par laquelle un fonctionnaire change de corps sans passer par la case « détachement ». La réforme de 2009 en a assoupli les possibilités de la même façon que pour le détachement.

La disponibilité

Présente également dès le statut de 1946, la disponibilité permet à un fonctionnaire de l’un des 3 versants de mettre sa carrière publique entre parenthèses pour une variété de motifs, dont la liste s’est allongée au fil des ans : des motifs familiaux (élever un enfant de moins de 8 ans, soigner un proche, suivre son conjoint, adopter un enfant…), la reprise d’étude, la création d’entreprise, ou simplement pour « convenances personnelles ». S’il respecte les conditions, l’agent est réintégré au terme de la période.

La disponibilité entraîne la perte de la rémunération et, en principe, de l’avancement. Mais sur ce dernier point, les dernières réformes ont apporté du nouveau :

  • La loi « Avenir professionnel » du 5 septembre 2018 a introduit un nouveau principe : le fonctionnaire en disponibilité qui reprend une activité professionnelle continue à bénéficier d’un maintien de ses droits à avancement et promotion, sur une durée maximale de 5 ans. Loin de sanctionner la recherche d’une activité dans le privé, la loi l’encourage donc désormais.
  • La loi de transformation de la fonction publique étend ce principe aux périodes où un fonctionnaire est en disponibilité pour élever un enfant de moins de 8 ans ou en congé parental, là aussi dans la limite de 5 ans pour toute la carrière. Il s’agit ici davantage d’une mesure RH visant à la conciliation travail/vie de famille.

La portabilité des droits à la formation

La loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 comprend enfin une mesure indispensable à la mobilité entre public et privé : il s’agit de la portabilité et convertibilité des droits accumulés sur le Compte personnel de formation (CPF). Un salarié qui devient fonctionnaire voit ainsi ses droits, exprimés en euros, convertis en heures, à raison d’une heure pour 15€ présents sur son CPF. A l’inverse, un fonctionnaire qui rejoint le privé convertit ses heures en euros, à raison de 15€ par heure. C’est un premier pas vers une plus grande portabilité des droits sociaux entre public et privé.

Quels résultats ?

Qu’en est-il de la mobilité des fonctionnaires sur le terrain ? Les données de la DGAFP indiquent pour 2017 un taux de mobilité de 9,9% en 2017 (10% en 2016), à rapprocher d’un turnover dans le privé estimé à 15% en 2018. Dans le détail, cependant, le tableau est plus contrasté.

Premier point : hors restructurations, c’est-à-dire hors transferts de personnels liés à des changements d’organisation, la mobilité tombe à 7,6%. Par ailleurs, les contractuels sont naturellement surreprésentés parmi les agents mobiles, et influent considérablement sur le pourcentage global. Enfin, les données de la DGAFP n’incluent ni les mutations (hormis position normale d’activité) ni les promotions.

Il convient de distinguer les différents types de mobilité :

  • La mobilité géographique: selon l’Insee, les fonctionnaires ont changé de zone d’emploi deux fois moins que les salariés du privé entre 2014 et 2015 (4,2% contre 8,7%). Une exception cependant, les cadres ont été aussi mobiles dans le public que dans le privé (6,7% et 6,8%). Selon les données plus récentes de la DGAFP, la mobilité géographique des fonctionnaires a été également de 4,2% entre 2016 et 2017 ; mais les données détaillées permettent de constater que les titulaires n’ont changé de zone d’emploi qu’à 3,3%, soit sensiblement moins qu’en 2001 (4,3%) et en 2010 (4,4%). Les contractuels, pour leur part, ont été mobiles géographiquement pour 6,4% d’entre eux.
  • La mobilité professionnelle: 5,6% des fonctionnaires ont changé d’employeur entre 2016 et 2017. Cette moyenne dissimule là encore une grande disparité entre titulaires (3,5%) et contractuels (11,1%).
  • La mobilité inter-versants: elle reste très marginale, et ne concerne que 0,7% des fonctionnaires. Parmi les agents mobiles, ceux de la fonction publique d’Etat changent deux fois plus souvent de versant (18,3% de ceux qui changent d’emploi) que ceux de la territoriale (9,4%) – la fonction publique hospitalière se situant entre les deux (15,3%).
  • La mobilité externe, c’est-à-dire vers le privé : elle ne concernait que 3% des agents en détachement au 31 décembre 2017. Les données concernant les départs et les disponibilités ne sont pas détaillées (si ce n’est que 1% des disponibilités ont pour objectif la reprise ou la création d’entreprise).

Bien sûr, certaines de ces différentes mobilités peuvent se combiner. Les statistiques dessinent en tout cas un tableau varié, mais qui concerne un nombre restreint d’agents, surtout contractuels. Pour en savoir davantage sur la mobilité réelle des fonctionnaires, il faudrait mener l’enquête sur la durée. On constate en tout cas que la mobilité géographique des titulaires a plutôt décliné. Au total, on peut soupçonner que l’accroissement de la mobilité provienne d’abord de mouvements concernant les contractuels.

Proposition :

Ces nouvelles évolutions légales et réglementaires permettront-elles à la fonction publique dans son ensemble d’offrir à ses agents des parcours plus divers et plus conformes à leurs attentes, tout en restant au profit de la qualité du service rendu aux citoyens ? En attendant d’en voir les effets, le responsable RH du secteur public est confronté à une grande diversité d’outils de mobilité, qu’il lui faut manier judicieusement tout en favorisant l’un des vecteurs principaux de mobilité professionnelle : l’avancement et la promotion ! En matière de mobilité, comme dans bien d’autres domaines, l’assouplissement ne va pas toujours de pair avec la simplification.