La protection sociale complémentaire dans la fonction publique : bilan d’étape

FPE, FPT, FPH… Les trois versants de la fonction publique sont à ce jour en ordre dispersé.

Parmi les aspects qui distinguent encore les statuts de salarié du privé et d’agent public du point de vue RH, l’accès à la protection sociale complémentaire n’est pas forcément le premier auquel on pense. Pourtant c’est une différence majeure, qui a des conséquences importantes tant en matière de rémunération nette que de situation vis-à-vis du système de soins.

Dans le privé, depuis 2016, la complémentaire santé est obligatoire dans toutes les entreprises, avec une prise en charge employeur du panier de base à hauteur d’au moins 50%. Des dispositions conventionnelles peuvent en outre imposer une couverture prévoyance.

Dans le public, rien de tel. Les trois versants de la fonction publique sont en ordre dispersé : la territoriale a une réglementation (complexe), la fonction publique d’État en a une autre (plus simple), et le versant hospitalier n’a aucun dispositif, au-delà des soins gratuits sur le lieu de travail. La question est à l’ordre du jour, et doit en principe faire l’objet d’un rapport conjoint IGAS/IGF/IGA, qui se fait toujours attendre, et devrait sortir au plus tard au 3e trimestre 2019. Ce rapport devrait être un préalable à des mesures législatives. Pour le moment, seul un rapport du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) a été mis à disposition. Où en est-on ? Quels sont les enjeux ? Le point à date.

La protection sociale complémentaire dans le privé et le public : des évolutions différentes

En matière de protection santé, les garanties du régime de base sont harmonisées entre privé et public. Mais la protection complémentaire a suivi, pour le moment, deux voies bien différentes.

Dans le privé, avant l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 et la loi du 14 juin 2013 instituant l’obligation de la mutuelle au 1er janvier 2016, la prise en charge de la protection complémentaire santé et prévoyance relevait uniquement de la négociation collective. Le cadre était alors celui institué par la loi du 8 août 1994, créant l’article L911-1 et l’ensemble du livre IX du code de la Sécurité sociale consacré à la « protection sociale complémentaire des salariés et aux institutions à caractère paritaire ». La prise en charge partielle de la mutuelle faisait partie du « package » des avantages salariaux que pouvaient proposer les employeurs et les branches. Depuis, la protection sociale santé a suivi un modèle analogue à celui de l’assurance vieillesse au début des années 1970 : la complémentaire est devenue obligatoire. La différence étant que le marché des mutuelles est resté concurrentiel.

Dans le public, rien de défini légalement n’existait dans ce domaine au début des années 2000. Dans la territoriale, la complémentaire faisait parfois partie de l’offre d’action sociale des collectivités. Jusqu’en 2005, l’État finançait certaines mutuelles pour subventionner la couverture santé de ses agents, mais ces aides ont été invalidées par la Commission européenne en 2005. Voté en réponse à cette situation, l’article 39 de la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique dispose que les employeurs des trois fonctions publiques « peuvent contribuer au financement des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles les agents qu’elles emploient souscrivent », à condition de respecter les règles de mise en concurrence.

Dès la rentrée suivante, l’État, par le décret du 19 septembre 2007, a mis en place un système d’ « organismes référencés ». Les employeurs de la fonction publique d’État peuvent ainsi choisir de financer certaines mutuelles, institutions de prévoyance ou compagnies d’assurance, afin de leur permettre de proposer des tarifs plus bas aux agents qui ont conclu auprès de ces organismes un contrat de protection sociale complémentaire santé ou prévoyance.

Dans la territoriale, le processus a pris un peu plus de temps. C’est le décret du 8 novembre 2011 qui a mis en place le système par lequel les employeurs de la fonction publique territoriale peuvent contribuer à la complémentaire santé des agents, avec deux procédures possibles : laisser les agents libres de choisir entre différents organismes labellisés, ou conclure à l’échelle d’une collectivité une convention de participation avec un organisme complémentaire, après une mise en concurrence.

La fonction publique hospitalière n’a pas, pour le moment, utilisé la faculté de proposer une prise en charge de la complémentaire santé/prévoyance, offerte par la loi de 2007.

Dans tous les cas, l’adhésion à une mutuelle santé reste facultative dans le public, à la différence du privé.

La fonction publique d’État : un marché qui s’ouvre

Dans la fonction publique d’État, la mise en œuvre du décret du 19 septembre 2017 s’est traduite par l’organisation d’appels d’offres, visant à retenir les prestataires à référencer pour chaque ministère. Une première vague de référencements a lieu en 2009-2010, retenant surtout des mutuelles historiques spécialisées dans la fonction publique, en général une seule par employeur. La Cour des Comptes avait alors, en 2012, déploré que la nouvelle procédure se traduise par un statu quo sans réelle mise en concurrence ni amélioration de la prise en charge pour les agents.

Les organismes étant référencés pour une durée de 7 ans, la seconde vague s’est déroulée en 2016-2018. Si le rapport Charpin faisant le point sur la première vague n’a jamais été publié, des conclusions en ont été tirées pour organiser la seconde série d’appels d’offre. Cette fois-ci, de nouveaux acteurs sont apparus, et les agents de plusieurs ministères ont désormais le choix entre plusieurs organismes complémentaires pour la santé et la prévoyance.

Où en est-on, quantitativement, du financement employeur de la couverture santé complémentaire des agents de l’État ? Des chiffres, déjà anciens, circulent, évoquant une moyenne de 3% de prise en charge pour l’ensemble de la Fonction publique, ou encore 6 agents de l’État sur 10 percevant 1,60€ par an de l’employeur pour leur protection complémentaire. Pour en savoir davantage, il faudra attendre le rapport annoncé par Olivier Dussopt dès fin 2017 à son arrivée au secrétariat d’État à la fonction publique. Ce rapport doit être réalisé conjointement par l’Inspection générale des affaires sociales (Igas), l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale de l’administration (Iga). Il devrait sortir au plus tard au 3e trimestre 2019, en principe. Il traitera de l’ensemble de la protection sociale complémentaire dans les 3 fonctions publiques.

La fonction publique territoriale : un système double

 Le système mis en place par le décret du 8 novembre 2011, suivi par la circulaire de la Direction générale des collectivités locales de mai 2012, crée deux possibilités pour la financement par l’employeur de la mutuelle des agents. Les collectivités doivent choisir entre l’une ou l’autre de ces options :

  • La collectivité finance une partie de la mutuelle choisie par l’agent. La mutuelle doit être inscrite sur une liste d’organismes labellisés. A la différence du système de référencement dans la fonction publique d’État, la liste est unique et nationale. Elle est disponible en ligne.
  • La collectivité organise un appel d’offre et conclut avec l’organisme sélectionné une convention de participation, aux termes de laquelle elle prend en charge une partie de la cotisation des agents qui adhèrent. L’adhésion est facultative. On se rapproche du fonctionnement qui prévalait dans le privé avant la loi de 2013, mais le formalisme reste complexe.

L’aide peut être soit versée directement à l’agent, soit à l’organisme de protection complémentaire. Le montant peut être unique, ou différencié suivant les situations (famille, revenus).

Là encore, l’ampleur de la prise en charge réelle n’est pas connue précisément par des données récentes. On parle d’un agent sur trois couvert, pour des participations de l’employeur allant de 1 à 20 euros par mois.

Territoriale : des aspects spécifiques

Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a cependant publié au printemps les résultats d’une enquête qualitative conduite auprès d’une vingtaine de collectivités et de 16 centres de gestion.

La complexité du dispositif de conventionnement pousse en effet les collectivités qui choisissent cette option à recourir souvent aux services des centres de gestion pour le mettre en place. D’autres font appel à des courtiers.

Le système de labellisation, plus simple, a davantage de succès auprès des collectivités, mais les agents se plaignent souvent d’avoir du mal à comparer les offres des organismes labellisés. A la différence des agents de l’État, qui n’ont au mieux que quelques organismes référencés à examiner, les agents de la FPT sont en effet confrontés à un grand nombre d’offres.

Les formules retenues par les collectivités et les centres de gestion pour verser leur participation sont extrêmement variables. Pour la santé comme pour la prévoyance, certaines choisissent le versement forfaitaire unique, d’autres mettent en place des variations par catégories, dont le nombre et les critères sont également très divers. Il est fait mention d’une collectivité qui distinguait 32 niveaux de participation différents… Même si en général on compte entre 2 et 6 catégories, et des participations variant de 1 à 30€ par mois.

La complexité et la méconnaissance du dispositif restent les principaux freins mentionnés, avec l’aspect financier. On signale également la peur « d’aider les agents à être malades », et de favoriser l’absentéisme, une crainte exprimée plutôt dans de petites collectivités.

Quantitativement, il est difficile de tirer des conclusions globales de ce rapport. « Il semble néanmoins, en tendance », nous disent les auteurs, « que la majorité des collectivités, quel que soit leur type, enregistrent un taux d’adhésion proche de 50% tant pour le volet consacré au risque santé que pour celui relatif à la prévoyance ». Des taux proches de 100% se voient dans les petites intercommunalités. Le pourcentage moyen de prise en charge serait autour de 20%. Mais ces chiffres sont fondés sur des données très partielles.

Quel avenir pour la protection sociale complémentaire dans le public ?

 La prise en charge de la complémentaire santé, qui est aujourd’hui un droit dans le privé, reste donc souvent dans le public un élément de la politique d’action sociale (notamment dans les collectivités), en même temps qu’un aspect de la politique de rémunération, voire un levier RH de recrutement et de fidélisation. Le rapport à venir devrait comporter des propositions pour faire évoluer le système. Ira-t-on vers une extension aux agents publics de la prise en charge à 50% par l’employeur ? Les syndicats le demandent (notamment la CFDT et la CGT), tout en s’inquiétant pour le financement. La participation à la mutuelle a parfois été utilisée pour pallier l’absence d’augmentation des traitements. Une obligation de financement se traduirait-elle par une limitation supplémentaire des progressions en matière de revenu ?

Mais le montant de la prise en charge par l’employeur n’est pas la seule variable. D’autres éléments sont à prendre en compte pour une éventuelle réforme :

  • L’adhésion à la complémentaire santé (et à la prévoyance) est facultative dans le public. Doit-elle être rendue obligatoire, au moins pour la santé, comme c’est le cas dans le privé ?
  • Les modalités de contractualisation (labellisation ou conventionnement dans la FPT, référencement par ministère employeur dans la FPE) doivent-elles être uniformisées, avec accès « normal » au marché de la complémentaire comme pour les entreprises privées ?
  • Il n’y a pas de socle minimal de garanties dans les contrats co-financés par l’employeur dans le public. Faut-il en imposer un, comme dans le privé ?
  • Faut-il aligner le régime social de la participation de l’employeur public sur celle du privé ? Faut-il rendre la part salarié déductible fiscalement ?

La création de règles unifiées pour la protection sociale complémentaire dans la fonction publique se heurte donc à beaucoup d’obstacles : financement, choix politiques, marché des mutuelles de la fonction publique, habitudes des collectivités… Pour en savoir davantage, il faudra attendre la publication du rapport, puis éventuellement les propositions législatives et réglementaires. Il est probable que l’année 2019 sera bien entamée, voire écoulée quand nous serons fixés…