Le télétravail dans la fonction publique : où en est-on ?

La réussite du télétravail dans le public va dépendre de la capacité des managers et des employeurs à préparer le terrain, à former et à se former, ainsi qu’à intégrer la démarche dans une réorganisation globale du travail au sein des services.

Parmi les transformations du travail autorisées par le développement des technologies de l’information et de la communication, le télétravail figure parmi les plus évidentes. Théorisé et même un peu pratiqué longtemps avant de faire l’objet d’un cadre législatif, il pose une équation organisationnelle complexe. D’un côté, des bénéfices attendus en matière de conciliation vie personnelle/vie professionnelle, de fidélisation, mais aussi de coûts de transport (économique et écologique), voire d’urbanisme. De l’autre, des défis RH comme la continuité de service, le management d’équipe, le management de projet, la gestion des absences, et des questions techniques d’ordre informatique, réglementaire ou assurantiel. Une idée simple, donc, mais dont le déploiement suppose réunies un grand nombre de conditions. Le privé, dans ce domaine, a pris un peu d’avance. Les fonctions publiques, quant à elles, encadrent le télétravail depuis le décret du 11 février 2016. Un bilan, sorti en début d’année, déplore le manque de données récentes. Nous faisons le point sur la question, avec les informations disponibles.

Le télétravail dans les textes

Au moment où l’accord-cadre européen du 16 juillet 2002 proposait une définition juridique du télétravail, celui-ci faisait l’objet depuis déjà plus d’un quart de siècle de débats théoriques nombreux et nourris. Au milieu des années 1970, le consultant Jack Nilles avait déjà forgé le concept de « telework » et théorisé le remplacement des transports par les télécommunications. A la fin des années 1980, cependant, un universitaire américain faisait remarquer qu’il y avait moins de salariés en télétravail que de chercheurs affairés à définir celui-ci… L’article dont nous tirons ces informations, contemporain de l’accord européen de 2002, constate d’ailleurs que « si l’on parle du concept de télétravail depuis près de trente ans, force est de constater qu’il ne semble pas s’être réellement développé ». Un peu moins de 20 ans plus tard, la situation a significativement changé.

C’est donc véritablement le développement d’Internet, du mobile et des technologies de l’information et de la communication qui, à partir des années 2000, a permis de faire sortir le télétravail des ouvrages universitaires pour le faire entrer dans les pratiques quotidiennes des organisations. En France, les partenaires sociaux ont signé dès le 19 juillet 2005 un accord national interprofessionnel sur la question, dans le prolongement de l’accord-cadre européen de 2002. Du point de vue législatif, l’année 2012 a été décisive, avec d’une part la loi Warsmann II du 22 mars 2012 introduisant la notion dans le code du Travail, et d’autre part la loi Sauvadet du 12 mars 2012 définissant le télétravail dans le cadre de la fonction publique. Dans le cas de cette dernière, il faudra cependant attendre près de 4 années pour que paraisse le décret d’application (celui du 11 février 2016).

En mai 2016, le ministère de la Fonction publique a publié et diffusé un guide « d’accompagnement à la mise en œuvre », qui s’adresse aux managers des trois fonctions publiques et porte à la fois sur les éléments légaux, réglementaires et procéduraux, et sur la démarche RH à engager autour du déploiement du télétravail.

En 2019, le projet de loi de transformation de la fonction publique fait référence au télétravail, depuis un amendement en commission voté début mai. Il s’agit d’intégrer la thématique dans les attributions des nouveaux comités sociaux, résultantes de la future fusion des institutions représentatives du personnel. Les comités sociaux (d’administration, de territoire ou d’établissement) connaîtraient donc des questions relatives « au télétravail et aux dispositifs de régulation de l’utilisation des outils numériques ». A noter qu’en l’état actuel, le télétravail fait l’objet d’un bilan annuel au comité technique et au CHSCT.

Les fondamentaux du télétravail dans le secteur public 

Le décret du 11 février 2016 définit le télétravail comme « toute forme d’organisation dans laquelle les fonctions qui auraient pu être exercées par un agent dans les locaux de son employeur sont réalisées hors de ces locaux de façon régulière et volontaire en utilisant les technologies de l’information et de la communication. Le télétravail est organisé au domicile de l’agent ou, éventuellement, dans des locaux professionnels distincts de ceux de son employeur public et de son lieu d’affectation ». On retrouve les principaux aspects de la définition du code du travail :

  • Travail hors des locaux de l’employeur, mais qui aurait pu y être accompli ;
  • Démarche volontaire : le télétravail est à l’initiative du salarié ;
  • Utilisation des technologies de l’information et de la communication.
  • Deux points diffèrent de la définition « secteur privé » :
  • La définition « secteur public » précise la possibilité de télétravailler à domicile ou depuis un « tiers lieu », en ajoutant que ce dernier doit être un local professionnel. Dans le privé, aucune précision de ce type n’est ajoutée. Le texte est donc plus réducteur quant au lieu du télétravail.
  • Surtout, le télétravail version « fonction publique » a retenu une précision de la définition de l’accord-cadre européen de 2002 : le télétravail doit être « régulier ». Ce petit mot a disparu du code du travail avec les ordonnances du 22 septembre 2017. Les salariés du privé peuvent donc télétravailler de façon occasionnelle ; ce n’est pas le cas des fonctionnaires – ou du moins, pas dans un cadre réglementaire précis.

Le fonctionnement du télétravail

Le télétravail est en principe accessible à tout fonctionnaire, à l’exclusion des militaires. En outre, les agents contractuels de droit privé sont soumis au code du travail, et peuvent donc télétravailler dans les conditions prévues pour les salariés du privé. On voit ce que cette dualité peut poser comme difficultés de management à l’échelle des services.

L’accès au télétravail dans le public est encadré par un formalisme assez strict.

Tout d’abord, le télétravail des fonctionnaires ne peut pas excéder 3 jours par semaine – une limite qui n’existe pas dans le privé. Des dérogations pour raison de santé sont possibles, pour une durée de 6 mois maximum, renouvelable. L’accord relatif à l’égalité professionnelle femmes/hommes prévoit de modifier le décret afin que la grossesse figure explicitement parmi les dérogations à cette règle des 3 jours, sur avis du médecin du travail.

Le bénéfice du télétravail est subordonné à deux niveaux de régulation :

  • Un niveau collectif : l’employeur fixe les conditions générales d’exercice du télétravail.
  • Un niveau individuel : l’agent et son manager formalisent leur accord sur les conditions particulières. L’accord individuel – toujours conclu sur une initiative de l’agent, mais pouvant être refusé par l’employeur sur motivation – précise les jours télétravaillés ainsi que le ou les lieux de travail. Il est conclu pour un an maximum, reconductible sur simple décision après un entretien, sauf en cas changement de fonctions : il faut alors faire une nouvelle demande. Une période d’adaptation de trois mois au maximum peut être prévue par l’accord.
  • Le niveau collectif prévoit notamment une définition des « activités éligibles au télétravail », une liste des « tiers lieux » disponibles et de leurs équipements, les conditions de contrôle des temps de travail et de prise en charge des coûts liés au télétravail.

Où en est-on ?

Le bilan publié en début d’année fait d’abord le constat d’une carence de données. Ce qu’on sait, c’est qu’on part de très bas. L’enquête « Conditions de travail » de la DARES, qui inclut depuis 2013 une question sur l’étendue du recours au télétravail, indique pour cette année-là que 0,4% des agents de l’Etat et des collectivités (hors FPH, donc) ont télétravaillé. Les résultats de la vague suivante (février 2016-février 2017) n’étaient pas encore publiés au moment de la rédaction de cet article. Ces chiffres donneront une première image de l’évolution des pratiques dans l’année qui a suivi la sortie du décret.

On notera que la définition du télétravail contenue dans la question de la DARESs est plus large que la définition « fonction publique » : elle ne fait pas référence au caractère régulier ou occasionnel du cette pratique.

D’autres sources peuvent être mobilisées pour mesurer le phénomène, en particulier les bilans sociaux. Ceux de la FPT comportent une question sur le télétravail depuis décembre 2015, mais à ce stade ce point est insuffisamment renseigné par les structures. En outre, depuis décembre 2017, les bilans sociaux de la fonction publique d’Etat doivent obligatoirement comporter un indicateur sur le nombre d’agents en télétravail, par catégorie hiérarchique et par genre.

Des résultats partiels, pour les ministères qui suivaient déjà ces données, font état d’une accélération du recours au télétravail régulier en 2017 et 2018 dans la fonction publique d’Etat, avec respectivement 3,5% et 5,4% en administration centrale dans le ministère de l’économie et des finances et dans celui de l’écologie à fin juin 2018. Une enquête auprès des directions départementales interministérielles sur leurs agents donne une progression du même ordre, avec 4,65% d’agents télétravailleurs en mars 2018. Une enquête sur les agents de l’Etat en Bourgogne-Franche Comté donne des résultats sensiblement supérieurs à la même date (11,64%), mais elle inclut explicitement le télétravail occasionnel.

Les comparaisons avec le privé ne sont pas faciles, les données étant très hétérogènes. Une enquête Ifop pour Malakoff Médéric-Humanis réalisée fin 2018 évalue à 6% la part des salariés en télétravail contractualisé, auxquels il faudrait ajouter 19% de salariés en télétravail officieux, dont 15% de manière occasionnelle. Ces ordres de grandeur permettent de suggérer que la pratique est plus développée dans le privé, mais pas nécessairement dans des proportions très importantes.

La vague 2018-2019 de l’enquête « conditions de travail » de la DARES contient des questions précises sur les télétravailleurs, qui permettront d’en savoir davantage à l’avenir.

La mission chargée du bilan du télétravail dans la fonction publique appelle de son côté à une rationalisation et une unification de la collecte de données pour le public, ce qui serait effectivement hautement souhaitable ! En espérant que les périmètres et les questions rendent les comparaisons avec le privé possibles.

Comment s’y prendre ?

La mise en place du télétravail soulève des enjeux et des questions qui vont bien au-delà du simple cadre réglementaire et procédural. Beaucoup d’autres dimensions sont à prendre en compte.

Rappelons d’abord que la conciliation vie personnelle/vie professionnelle est bien l’objectif affiché du télétravail dans la fonction publique. Il est un levier de qualité de vie au travail. C’est donc un aspect à part entière de la politique RH du service. Des bénéfices en sont également attendus en matière managériale : autonomisation, confiance, motivation. Pour autant, il existe des risques qui doivent être anticipés et prévenus : isolement professionnel, problèmes de gestion du temps, stress lié à ces difficultés.

Le télétravail comporte aussi une dimension technique importante : il requiert la mise à disposition d’un ordinateur portable, la présence d’une bonne connexion, et peut poser des questions en matière de sécurité des données.

Le Guide d’accompagnement de mai 2016 contient des préconisations en matière de déploiement du télétravail, ainsi qu’un kit de fiches pratiques. Les principales étapes soulignées sont les suivantes :

  • Une communication en amont autour des enjeux du télétravail est nécessaire, avec réunions d’information et mise à disposition de documentation.
  • Il est important de désigner un référent télétravail dans le service, qui puisse répondre aux questions des agents (avant ou après leur adoption du télétravail).
  • La formation est un préalable indispensable tant pour le manager (qui en profite pour réfléchir sur l’organisation globale de son service) que pour l’agent (invité lui aussi à réévaluer ses méthodes de travail).

Plus généralement, le déploiement du télétravail doit faire l’objet d’une démarche globale associant l’ensemble des agents du service, qu’ils soient concernés par le télétravail ou non. Et il doit être évalué régulièrement.

Comment cela se passe-t-il sur le terrain ?

Le bilan publié en début d’année s’appuie notamment sur des études qualitatives conduites auprès de 18 services (collectivités locales, services de l’Etat et établissements publics). Les principales conditions de réussite identifiée sont les suivantes :

  • Une démarche progressive qui prend le temps de l’explication et de la communication. Certains services, en particulier les collectivités locales, ont organisé une phase d’expérimentation avec quelques agents sélectionnés avant de déployer plus largement.
  • Une identification claire des activités ouvertes au télétravail, afin d’éviter les conflits, étant bien entendu que l’on considère les activités et non les postes : un agent qui effectue 80% de tâches non télétravaillables peut envisager de travailler chez lui pour les 20% restants.
  • Des principes clairement définis, mais une mise en œuvre souple, à la discrétion du manager du service.
  • Des outils informatiques simples, accessibles et efficaces.

En règle générale, les DRH interrogés ont jugé la démarche très positive pour leur service : elle permet d’améliorer le dialogue social en l’engageant sur un sujet positif, d’adopter des modalités innovantes de travail collaboratif, de diffuser la culture du numérique, voire d’attirer les jeunes talents. Les agents en télétravail ont également manifesté un haut degré de satisfaction, en lien avec la réduction de la fatigue liée au temps de transport et au surcroît d’autonomie accordé dans le travail.

Quels freins ?

Les entretiens qualitatifs conduits dans le cadre du bilan ont permis d’identifier un certain nombre de freins récurrents.

Certains aspects du cadre réglementaire sont ainsi questionnés, comme on pouvait le prévoir :

  • L’absence de prise en compte du télétravail occasionnel apparaît comme une lacune, par exemple face à des événements ponctuels comme des grèves SNCF ou des grands événements qui affectent la circulation des transports.
  • La restriction des lieux possibles du télétravail est parfois un problème, d’autant que les différents employeurs n’en ont pas toujours la même définition.
  • La limitation à 3 jours n’est pas tellement critiquée en tant que telle, mais ses modalités d’application, différentes suivant les employeurs, le sont parfois : certains souhaiteraient pouvoir prévoir des demi-journées de télétravail, ou compter les jours de télétravail sous forme de forfait mensuel.
  • La question de la prise en charge des coûts fait l’objet de débats avec les partenaires sociaux, qui souhaiteraient que les éventuels frais de mise en conformité du domicile pour permettre la connexion, voire une quote-part de l’abonnement, du chauffage, de l’électricité, soient pris en charge. Sur ce plan, la situation n’est pas beaucoup plus claire que dans le privé.

Mais il existe également des freins managériaux, inégalement répartis suivant la culture de travail des services et le type d’activité des agents. Dans les services où les agents pratiquent déjà le nomadisme (parce qu’ils se rendent régulièrement chez les administrés par exemple), le télétravail est comparativement facile à déployer. Là où les activités sont plus sédentaires, on rencontre plus souvent des réticences des encadrants, qui associent volontiers présence au bureau et efficacité, et souhaitent souvent avoir leurs agents « sous la main » (terme employé par un répondant).

La gestion des demandes est vécue comme une occasion de difficultés, en particulier lorsque le manager est réticent à accorder le télétravail en raison de ses doutes sur la capacité de l’agent à travailler en autonomie. Se pose également la question de l’égalité de tous face au télétravail.

Enfin, manager un service où certains agents télétravaillent est vécu comme plus difficile dans les services où le déploiement du télétravail n’a pas été l’occasion d’une adaptation globale de l’organisation du travail.

Le rapprochement entre public et privé semble sur la bonne voie. Même si ce dernier bénéficie d’un cadre réglementaire moins contraint, le télétravail en entreprise rencontre assez largement le même type de difficultés, de réticences et d’hétérogénéité dans la mise en œuvre. La réussite du télétravail dans le public dépendra dans une large mesure de la capacité des managers et des employeurs à préparer le terrain, à former et à se former, ainsi qu’à intégrer la démarche dans une réorganisation globale du travail au sein des services. Elle dépendra peut-être également, dans une moindre mesure, d’une évolution du cadre réglementaire vers davantage de souplesse.