L’égalité professionnelle femmes hommes : quelles conséquences en 2019 pour les RH ?

L’accord sur l’égalité entre les femmes et les hommes dans la fonction publique enfin signé ! Le public en avance sur le privé ?

 La fin de 2018 a été marquée par le feuilleton à rebondissements de l’accord sur l’égalité entre les femmes et les hommes dans la fonction publique. En novembre, le texte établi avec les partenaires sociaux semblait condamné, les 6 organisations signataires ne réunissant pas la majorité en termes de représentation aux élections professionnelles. La DGAFP et la DGCL ont désormais publié l’ensemble des résultats des élections professionnelles du 6 décembre 2018, tant pour les CT que pour les CAP et les CCP, par organisation syndicale et collectivité par collectivité. Le temps des analyses détaillées va pouvoir commencer.

Nous l’avons lu pour vous et vous en présentons les grandes lignes, en mettant l’accent sur les conséquences les plus immédiates en matière de ressources humaines, ainsi que sur les parallèles avec la situation prévalant dans le privé.

Le contexte

Deux éléments de contexte sont à prendre en compte.

  • L’historique récent de l’égalité entre les femmes et les hommes dans la fonction publique : en mars 2013, les partenaires sociaux et la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) avaient déjà signé un « protocole d’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ». Ce texte a été précédé et suivi de mesures législatives allant dans le même sens. C’est dans le cadre d’un bilan sur la mise en œuvre de cet accord qu’a été lancée, le 9 mars 2018, la concertation qui a conduit à ce nouvel accord. Celui-ci « reprend et renforce les dispositions » du précédent texte, est-il précisé dans le préambule.
  • Le contexte politique actuel : l’égalité entre les femmes et les hommes a été déclarée « grande cause du quinquennat » par le président de la République, dans la continuité de la loi du 4 août 2014 sur l’égalité réelle entre les femmes et les hommes, sous le quinquennat précédent. Les ordonnances Pénicaud de septembre 2017 ont ainsi fixé une pénalité en cas d’absence d’accord sur l’égalité femmes-hommes dans les entreprises d’au moins 50 salariés. La loi « Avenir professionnel » du 5 septembre 2018 et le décret du 8 janvier 2019 ont mis en place dans les entreprises privées un index de l’égalité femmes-hommes, assorti de sanctions financières en cas de résultats insuffisants non suivis de mesures correctives.

L’enjeu de l’accord est donc de prolonger l’action déjà entreprise depuis 2013 dans la fonction publique, tout en restant au diapason des réformes importantes déployées dans le privé. Une première réunion du comité de suivi de l’accord a déjà eu lieu le 29 janvier 2019. Les mesures relevant de la future loi de réforme de la fonction publique, dont le projet a été déposé le 27 mars à l’Assemblée nationale, y ont été énumérées. La plupart des actions sont prévues pour un début de déploiement au 2e semestre, y compris la discussion des décrets d’application.

L’accord du 30 novembre 2018

L’accord conclu entre la DGAFP et 7 des 9 organisations syndicales reprend les axes du protocole d’accord de 2013 (le nouveau texte compte 5 axes là où le précédent n’en comportait que 4, le 2e axe de ce dernier ayant été scindé en deux).

Axe 1 : « Renforcer la gouvernance des politiques d’égalité professionnelle. » Le texte de 2013 insistait sur la nécessité de rapports de situation et de plans d’action sur l’égalité professionnelle « à chaque niveau pertinent », ainsi que sur la parité dans les instances de dialogue social. Depuis septembre 2014, les rapports de situation comparée sont obligatoires dans les ministères, et la loi « déontologie » du 20 avril 2016 a instauré des règles de représentation équitable dans les instances de dialogue social.

  • L’accord de 2018 formule des propositions qui vont plus loin dans la même direction, en plus d’instaurer un suivi des actions précédentes visant les instances de dialogue social :
  • plan d’action obligatoire pour tout employeur de la fonction publique, avec pénalité à la clé (comme dans le privé) ; le projet de loi « Fonction publique » prévoit ainsi que l’Etat, les établissements publics administratifs et les collectivités territoriales/ Epic d’au moins 20 000 habitants devront élaborer un plan d’action « égalité professionnelle » triennal avant fin 2020, sur la base d’un rapport de situation comparée. Une pénalité d’un montant maximal de 1% de la masse salariale pourra être imposée aux employeurs publics contrevenants.
  • amélioration de la connaissance statistique de l’égalité femmes hommes et renforcement du contenu des rapports de situation (ces deux points faisant l’objet de mesures dans la prochaine loi) ;
  • déploiement de référents Égalité auprès des employeurs publics ;
  • mise en place d’un fonds pour l’égalité professionnelle dans la fonction publique. Sur ce dernier point, qui vise à financer des initiatives internes, l’appel à projets a été lancé le 27 février 2019.

 Axe 2 : « Créer les conditions d’un égal accès aux métiers et aux responsabilités professionnelles ». Sur ce point, le texte de 2013, qui n’y consacrait pas un axe à part entière, était relativement peu ambitieux. Il y était notamment question d’une « politique volontariste » de réduction des écarts de salaires, mais sans objectifs chiffrés. La lutte contre les stéréotypes s’était traduite par le déploiement d’une communication non discriminante au sein du CNFPT. La mesure qui préconisait une présidence alternée femmes/hommes des jurys et comités de sélection a trouvé sa traduction dans la loi « égalité et citoyenneté » du 27 janvier 2017. Elle avait été précédée, pour rappeler le contexte, par la loi du 12 mars 2012 qui prévoyait une représentation équitable (pas moins de 40% de femmes ou d’hommes) dans les jurys, les conseils d’administration et l’encadrement supérieur de la fonction publique. Le projet de loi « Fonction publique » harmonise ces mesures entre les 3 versants.

  • L’accord de 2018 va sensiblement plus loin sur la question des écarts de salaires (voir axe 3, plus bas). Sur la sensibilisation et sur la parité dans l’encadrement, il s’inscrit dans la continuité directe du texte de 2013. La loi Fonction publique contiendra des mesures étendant et adaptant le champ des structures concernées par le quota de 40%. Le projet de loi prévoit ainsi d’abaisser le seuil des collectivités concernées de 80 000 à 40 000 habitants, tout en aménageant les conditions d’application de la mesure pour tenir compte des efforts déjà consentis et des réalités de gestion.
  • Axes 3 et 4 : « Supprimer les situations d’écarts de rémunération et de déroulement de carrière » et « Mieux accompagner les situations de grossesse, la parentalité et l’articulation des temps de vie professionnelle et personnelle ». Ces deux axes portent plus spécifiquement sur la vie quotidienne des RH dans la fonction publique : nous y revenons plus en détail ci-dessous.

Axe 5 : « Renforcer la prévention et la lutte contre les violences sexuelles, le harcèlement et les agissements sexistes ». Cet axe était présent dans le texte de 2013, et s’est traduit notamment par une circulaire du ministère de la Fonction publique en mars 2014, par la création d’un guide dédié et par la condamnation des « agissements sexistes » dans la loi Travail du 8 août 2016. Une nouvelle circulaire, le 9 mars 2018, a précisé la volonté du gouvernement en matière de lutte contre les violences sexuelles et sexistes dans la fonction publique.

  • L’accord de novembre 2018 propose plusieurs mesures dans le prolongement de cette action : inscrire le thème obligatoirement dans les plans d’action « égalité professionnelle », former les encadrants et les RH, accompagner les victimes, responsabiliser les employeurs vis-à-vis de leurs obligations disciplinaires. Surtout, il prévoit la mise en place d’un dispositif de signalement, de traitement et de suivi des violences sexuelles et sexistes auprès de chaque employeur public. Cette mesure figure bien dans le projet de loi déposé le 27 mars, mais il faudra attendre le décret pour en savoir davantage.

Après cette présentation générale de l’accord, nous revenons sur ses dimensions plus spécifiquement « RH ».

Les écarts de rémunération

La création d’un index de l’égalité salariale femmes-hommes dans le privé découle d’une volonté affichée de passer très concrètement aux actes sur la question. L’accord de 2018 se devait donc de contenir des mesures similaires. D’où la proposition de « déployer une méthodologie commune d’identification des écarts de rémunération auprès des employeurs publics des trois versants de la fonction publique ».

Le service statistique du ministère de la Fonction publique a déjà « développé une méthodologie d’autodiagnostic des écarts de rémunération », selon l’accord. Elle permet de distinguer les rôles de différents facteurs – démographie, avancement, primes, heures supplémentaires, interruptions de carrière… L’outil doit être mis à disposition des différents employeurs publics. Conformément à l’accord, une première réunion de la formation statistique spécialisée du Conseil commun de la fonction publique (CCFP) s’est tenue sur ce sujet le 8 mars 2019. Il en ressort que la mesure des écarts se fera à partir des rémunérations moyen­nes des per­son­nels en place (RMPP), et permettra le suivi de cohortes. Le suivi des contractuels sera cependant plus difficile, ce qui semble supposer qu’ils seront exclus des mesures dans un premier temps.

Les plans d’action « égalité professionnelle », ensuite, devront comprendre des mesures pour résorber les écarts constatés comme c’est le cas dans le privé. Une circulaire devrait également paraître en 2019 pour préciser les modalités d’une meilleure transparence des rémunérations au moment des recrutements.

L’impact des congés maternité/paternité et congés parentaux

Le protocole de 2013 insistait déjà sur la nécessité d’éviter tout impact négatif sur la carrière des congés liés à la maternité. Un guide sur le sujet était paru par la suite. L’accord de 2018 va plus loin, en demandant des évolutions réglementaires et législatives : les années de congé parental ou de disponibilité pour élever un enfant donneraient droit au maintien des droits à avancement et promotion, dans la limite de 5 ans. Actuellement, ces droits ne sont maintenus qu’un an, les années suivantes ne comptant que pour moitié. La mesure est bien inscrite dans le projet de loi de réforme de la Fonction publique. En outre, la disponibilité pour élever un enfant serait possible jusqu’aux 12 ans de l’enfant, au lieu de 8 aujourd’hui.

Un autre levier suggéré est l’annualisation du temps partiel : les agents à temps partiel pourraient « cumuler la période non travaillée sur une durée limitée dans le temps », comme alternative au congé parental. Des décrets sont prévus au premier semestre 2019 pour aller dans ce sens, dans les trois fonctions publiques.

L’égalité au regard des procédures d’avancement

Dernière proposition relevant de « l’axe 3 » : garantir une égalité de traitement au regard des procédures d’avancement de grade. Cet objectif serait atteint en modifiant les règles d’avancement dans les trois versants de la fonction publique, via la loi de réforme. L’idée est de comparer la part des femmes et des hommes dans le « vivier des agents promouvables » à la répartition effective par sexe des agents promus. Le tableau annuel d’avancement devra préciser ces données, et lorsqu’une disparité sera constatée, des mesures devront être prises dans le plan d’action égalité femmes hommes.

Le projet de loi de réforme de la Fonction publique contient bien la prise en compte de ces données dans le tableau d’avancement. Les mesures devant être intégrées au plan d’action égalité, en revanche, n’apparaissent pas. On peut supposer qu’elles seront spécifiées par décret.

On retrouve la philosophie des lois récentes sur l’égalité réelle : on s’oriente vers l’obligation de résultat.

Accompagnement de la coparentalité

Dans le prolongement des mesures de l’axe 3 visant à « neutraliser » l’effet de la maternité et de l’éducation des enfants sur la carrière, l’axe 4 s’intéresse à la conciliation vie privée / vie professionnelle. Le protocole d’accord de 2013 parlait déjà de « favoriser la coparentalité », afin d’agir sur un levier plus « sociétal » : la répartition des tâches liées aux enfants dans le couple. Une proposition de ce texte a trouvé sa traduction dans la loi « déontologie » du 20 avril 2016 : l’inscription dans le statut de la fonction publique du congé de paternité et d’accueil de l’enfant.

L’accord de novembre dernier reprend ce flambeau de la coparentalité. Il appelle d’abord à créer dès 2019, par circulaire, une autorisation spéciale d’absence pour le conjoint ou la conjointe, afin d’accompagner la mère ou future mère à 3 des 7 actes médicaux obligatoires avant et après l’accouchement. Cette autorisation pourra bénéficier au partenaire de pacs ou à la personne vivant maritalement avec la mère, et concernera aussi les démarches nécessaires à la procréation médicalement assistée. Il s’agit ici d’aligner le régime des agents publics sur celui des salariés du privé, qui bénéficient de ces autorisations depuis la loi du 4 août 2014 sur l’égalité entre les hommes et les femmes.

Le délai de carence pendant la grossesse

Autre mesure très concrète : le délai de carence d’un jour non payé en cas de maladie, rétabli par la loi des finances pour 2018, ne sera plus appliqué aux femmes enceintes à partir de leur déclaration de grossesse. Ici, il ne s’agit pas réellement d’un alignement sur la situation des salariées du privé : celles-ci sont soumises, théoriquement, à 3 jours de carence en cas de maladie non liée à la grossesse. En pratique, cependant, beaucoup de conventions collectives prévoient la prise en charge de ces jours de carence.

La mesure est bien incluse dans le projet de loi de réforme de la Fonction publique, avec une autre précision : le droit applicable dans le Fonction publique d’Etat, qui prévoit le maintien des primes et indemnités pendant le congé maternité, paternité, adoption, est étendu explicitement à la fonction publique territoriale. Là encore, c’est la situation qui prévaut dans le privé, même si elle n’est pas systématique.

L’organisation du travail

La conciliation vie privée/vie professionnelle implique une plus grande souplesse dans l’organisation du travail. Celle-ci devra faire l’objet de mesures dans le plan d’action « égalité professionnelle » de chaque employeur avec des indicateurs de suivi.

De façon plus immédiate, l’accord propose de modifier les règles du télétravail pour les femmes enceintes. En l’état actuel des choses, le décret du 11 février 2016 impose un maximum de 3 jours en télétravail par semaine (avec, certes, la possibilité de calculer en moyenne mensuelle). Cette limite serait donc supprimée pour les femmes enceintes, sur avis du médecin du travail ou du médecin de prévention. La modification interviendrait par décret courant 2019. Concrètement, cette précision devrait avoir une portée limitée : la possibilité de déroger à la règle des trois jours sous réserve d’avis médical existe déjà pour les « agents dont l’état de santé le justifie », une catégorie dont les femmes enceintes peuvent facilement se prévaloir.

Autres mesures

L’accord contient encore d’autres mesures qui impacteront les RH à divers degrés.

Il est proposé d’étendre aux agents de l’Etat une mesure qui bénéficie déjà aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers : la possibilité d’utiliser de droit les jours accumulés sur le compte épargne temps pour prolonger le congé maternité, le congé d’adoption ou le congé paternité. Cette modification pourrait se faire par décret dans le courant de 2019.

Un autre décret pourrait apporter des aménagements au congé parental : la durée minimale de celui-ci serait abaissée de 6 mois à 2 mois, et le renouvellement serait facilité. On se rapprochera donc du privé, qui ne connaît pas de durée minimum du congé parental d’éducation.

Enfin, 1 000 places de crèche vont être créées dans la fonction publique d’Etat sur tout le territoire, ce qui représente une augmentation de 30% de la capacité d’accueil des enfants de fonctionnaires.

L’accord du 30 novembre 2018, s’il est mis en œuvre suivant le calendrier prévu, devrait donc permettre à la Fonction publique de rattraper ce qui peut apparaître comme un certain retard sur le privé, pris lors du dernier rendez-vous avec la question de l’égalité professionnelle, au début du précédent quinquennat. En l’état actuel des choses, il faudra attendre à tout le moins le vote de la loi « Fonction publique », dont le projet a été déposé le 27 mars, et dont l’examen en séance publique commence le 2 mai.