L’obligation d’emploi des travailleurs handicapés : quels changements dans la fonction publique ?

L’obligation d’emploi des travailleurs handicapés, qui s’applique aux employeurs publics comme aux employeurs privés, s’apprête à connaître des changements significatifs, du point de vue de ses conditions de mise en œuvre.

Plusieurs évolutions se croisent en effet : l’arrivée de la DSN, la loi Avenir professionnel et ses décrets et la loi de transformation de la fonction publique. La tendance reste à la convergence entre public et privé. Sur cette question importante de l’insertion des travailleurs en situation de handicap, prenons un peu de recul avant de survoler de plus près les changements – finalement limités – contenus dans les récents textes.

Une histoire longue…

Dans le privé, l’obligation d’emploi remonte loin : dès la loi du 26 avril 1924, les entreprises privées devaient en principe employer un quota de 10% de pensionnés de guerre et d’accidentés du travail, sous peine d’acquitter une redevance. L’obligation fut étendue progressivement à d’autres populations, mais peu appliquée. La loi du 23 novembre 1957 a introduit le mot « handicap » et l’expression « travailleurs handicapés », en maintenant l’obligation de 10%, sur lesquels 3% étaient réservés aux civils. A noter que l’obligation concernait déjà, en principe, l’Etat et la fonction publique.

Mais c’est la loi du 10 juillet 1987 en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés qui a mis en place le système actuel : le quota réservé aux mutilés de guerre a disparu, au profit d’une obligation d’emploi des travailleurs handicapés (toutes catégories confondues) à hauteur de 6% des effectifs dans les organisations employant au moins 20 salariés. Les trois fonctions publiques étaient soumises à la même obligation, mais pas au versement de la contribution à l’Agefiph, structure créée dans le cadre de cette loi.

Enfin, la loi du 11 février 2005 (suivie du décret du 3 mai 2006) a étendu au public le principe d’une contribution en cas de non-respect du quota, versée à un fonds spécifique créé en 2006, le Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).

…qui porte ses fruits aujourd’hui

Ce n’est donc que depuis la loi de 2005 que des mécanismes contraignants encadrent l’emploi des travailleurs handicapés dans les fonctions publiques (si l’on excepte le dispositif des emplois réservés, mis en place au début du siècle dernier pour les anciens militaires et les invalides de guerre). Mais en définitive, le système actuel ne fait que concrétiser les ambitions des législateurs de l’entre-deux-Guerres !

L’obligation a porté ses fruits, si l’on en croit les chiffres du FIPHFP : entre 2004 et 2016, le taux d’emploi direct de travailleurs handicapés dans la fonction publique est passé de 3,55% à 5,36%. Et même à 5,61% si on considère le taux d’emploi légal, c’est-à-dire en tenant compte des dépenses déductibles. On est donc très près de l’objectif légal de 6%. Si l’on excepte ces dépenses déduites, mais aussi les emplois réservés et les emplois reclassés, on tombe cependant à 4,64%. Le chiffre comparable dans le privé est de 3,4% : le public reste un bon élève sur le front de l’emploi des travailleurs handicapés.

La dynamique s’explique avant tout par les nouveaux recrutements : en 2016, plus de 30 000 travailleurs handicapés ont été recrutés dans les trois fonctions publiques, soit deux fois plus qu’en 2009. Le nombre de maintien dans l’emploi, en revanche, est à peu près stable dans le temps.

Quels sont les paramètres de l’OETH ?

Comme dans le privé, les paramètres de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH) sont les suivants :

  • Un taux minimum d’emploi des travailleurs handicapés dans l’effectif global (6%) ;
  • Une définition correspondante du périmètre des travailleurs handicapés pris en compte ;
  • Un seuil d’effectifs au-delà duquel l’obligation s’impose (20 salariés) ;
  • Une contribution à verser au FIPHFP (pendant « secteur public » de l’Agefiph) en cas de non-respect de l’obligation ;
  • Des dépenses déductibles de la contribution.

Les textes parus au cours de l’année écoulée (et quelques-uns encore à paraître) apportent des modifications sur tous ces paramètres.

Les nouveaux textes

Avant de tourner notre regard vers ce qui va changer pour les gestionnaires RH des fonctions publiques, faisons l’inventaire des textes qui composent la réforme.

La loi du 5 septembre 2018 « pour la liberté de choisir son avenir professionnel » réforme plus particulièrement la formation professionnelle, l’apprentissage et l’assurance chômage, mais également l’OETH, dans le public comme dans le privé. La loi touche à toutes les dimensions de l’obligation.

Trois décrets du 27 mai 2019 sont venus préciser les mesures contenues dans cette loi pour le versant « privé », même si certaines de leurs dispositions peuvent affecter le public par le jeu des références.

Deux décrets spécifiques à la fonction publique ont été publiés le 26 juin 2019, concernant le délai de mise en conformité et surtout le FIPHFP et la contribution.

Enfin, la loi de transformation de la fonction publique, publiée le 6 août 2019, a mis fin à une curieuse exception : depuis 2008, en effet, les dispositions concernant l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés dans la fonction publique étaient restées codifiées dans une série d’articles fossiles de l’ancien code du travail, rangés à part et identifiés selon l’ancienne numérotation (L323-2 à L323-8-8). Cet étrange procédé n’aidait pas à la lisibilité de la législation !

La loi du 6 août 2019 abroge enfin ces survivants d’un autre âge, et intègre les nouvelles dispositions au statut général de la fonction publique, au titre I. Elles en occuperont les articles 33 à 40 à partir du 1er janvier 2020. Les dispositions règlementaires sont regroupées (par un décret du 26 juin) dans le décret du 3 mai 2006 modifié. Cette simplification faisait partie des propositions du rapport des sénateurs Catherine Di Folco et Didier Marie, déposé au Sénat le 22 mai 2019.

L’obligation à 6% : pour combien de temps ?

Le changement le plus visible, peut-être, est celui par lequel la loi Avenir professionnel prévoit une évolution du seuil minimal d’emploi de travailleurs handicapés. Fixé à 6% il y a plus de 30 ans, il est censé représenter la part des personnes en situation de handicap dans la population active. Il n’y a pas de raison, cependant, que cette proportion soit fixe : la démographie évolue, la définition et le périmètre du handicap également.

La loi dispose donc que le taux sera réévalué tous les 5 ans, à compter du 1er janvier 2025, après consultation du Conseil national consultatif des personnes handicapées. L’évolution s’appliquera dans le public comme dans le privé.

Le passage en DSN : 2020 dans le privé, 2022 dans le public

La loi Avenir professionnel a prévu que pour les entreprises privées (et les Epic) la déclaration du nombre de travailleurs bénéficiant de l’obligation d’emploi serait intégrée à la DSN à partir du 1er janvier 2020. Chaque mois, les entreprises devront donc préciser la part des effectifs qui répond à l’obligation.

En février de l’année suivante (en 2021 pour la première fois, donc), ils devront envoyer, toujours via la DSN, une déclaration récapitulant la contribution due au titre de l’année précédente, en incluant les différentes déductions. Les organismes sociaux leurs auront fait parvenir au préalable les données nécessaires, calculées à partir des DSN de l’année écoulée.

La nouveauté pour le privé est que la déclaration, et donc la mesure du nombre d’OETH et des dépenses déductibles, se fera à l’échelle de l’entreprise entière, et non plus des établissements. Enfin, c’est l’Urssaf qui recouvrera, dès 2021, la contribution, et non plus l’Agefiph (qui la percevra encore en 2020 pour l’année 2019). Le transfert à l’ACOSS du recouvrement de la contribution « handicap » se fera donc en même temps que celle de la contribution formation et apprentissage.

Dans la fonction publique, le passage à la DSN est également prévu. Selon la DGAFP, la DSN se substituera à la DOETH (déclaration de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés) à partir de 2022, même si les éléments seront intégrés au cahier technique dès 2020. A priori, cependant, les employeurs publics qui entreront en DSN avant 2022 ne commenceront pas à déclarer leurs effectifs handicapés plus tôt. A la DOETH succèdera donc la nécessité de déclarer chaque mois les BOETH, les bénéficiaires de l’obligation.

Extension du domaine de la DOETH

Mais la grande nouveauté, dans le public comme dans le privé, est ailleurs : les employeurs de moins de 20 salariés ou agents, qu’ils soient publics ou privés, devront désormais déclarer eux aussi leurs effectifs en travailleurs handicapés.

L’obligation sera purement déclarative, et n’entraînera aucun versement de contribution, en cas de non-atteinte de l’objectif des 6%. C’est une bonne nouvelle pour le suivi statistique du sujet, mais on ne peut pas exclure que l’avenir confirme les craintes de ceux qui voient dans cette mesure un prélude à l’extension de la contribution à tous les employeurs…

Les dépenses déductibles : un nouveau mode de calcul

Comme auparavant, il sera possible, dans le privé comme dans le public, de réduire la facture en recourant aux services d’entreprises adaptées. Mais le mode de calcul va évoluer à partir de 2020. La déduction sera égale à 30% des frais engagés auprès de ces prestataires, diminués du coût des matières premières, fournitures, sous-traitance ou frais commerciaux. Et cette somme ne pourra être déduite que dans la limite de 75% de la contribution due, ou 50% si l’employeur compte moins de 3% de personnes handicapées dans ses effectifs.

Rappelons qu’auparavant, le calcul se faisait par référence au Smic : on divisait la facture (après déduction des divers coûts, comme dans la nouvelle loi) par 2000 fois le Smic horaire, ou 1600 pour les travailleurs mis à disposition. Le remplacement par un pourcentage de 30% devrait donc dans la plupart des cas limiter le montant de la déduction. En revanche, avant la loi, le plafonnement était à 50% pour tous. Les plus vertueux pourront désormais aller jusqu’à 75%.

Une incitation à recruter les seniors

Du point de vue du décompte des effectifs, la principale nouveauté est le barème institué pour les agents handicapés de 50 ans et plus. Qu’ils soient recrutés ou que leur handicap les affecte alors qu’ils sont en fonction, ils compteront pour 1,5 travailleur dans le décompte dès l’année de leur arrivée ou de la survenue du handicap. Cette mesure vise à favoriser l’emploi d’un public particulièrement fragile et dont le nombre tend à croître. Selon les données de l’Insee et Pôle Emploi, citées dans les Chiffres clé 2018 de l’Agefiph et du FIPHFP, la moitié des chômeurs handicapés ont 50 ans et plus, contre à peine plus du quart dans la population totale.

Un délai court de mise en conformité

L’un des décrets du 26 juin 2019 prévoit enfin que les employeurs publics auront un délai de 3 ans pour se mettre en conformité avec la loi à compter du moment où ils dépassent 20 agents. C’est plus court que le délai maximal de 5 ans prévu pour le privé, et qui correspond aux nouvelles règles de passage de seuil dans les entreprises.

Les orientations sont donc clairement tournées vers une convergence des règles des secteurs public et privé, même si tous les décrets d’application de la loi du 6 août 2019 ne sont pas publiés. Reste à réussir le grand projet que constitue la mise en œuvre de la DSN dans le secteur public qui constitue un des maillons essentiels de ce dispositif et qui va changer totalement la logique de déclaration de cette obligation, en passant d’une approche annuelle et globale à une logique mensuelle et personnalisée.