Points clés agenda social 2020 dans le secteur public

L’année 2019 a été marquée par une actualité RH dense pour la fonction publique, gravitant autour de trois axes forts : le débat sur la réforme des retraites, le passage annoncé en DSN, et surtout la principale loi de réforme de la fonction publique depuis celles des années 1983-86. Ces trois grandes transformations en entraînent d’autres et elles commenceront à déployer leurs effets en 2020. Nous passons ici en revue les principaux changements attendus cette année en matière de RH dans la fonction publique.

La réforme des retraites : de nombreuses inconnues

L’année 2020 s’ouvre sur un gros point d’interrogation : celui du projet de réforme des retraites, qui doit remplacer les 42 régimes existants (dont ceux de la fonction publique) par un système universel par points. Après de nombreux mois de concertation et de travaux, et au terme de plus d’un mois de conflit social, nous ne disposons toujours pas d’un projet de loi qui permettrait de se faire une idée précise et chiffrée des conséquences pour les fonctionnaires de la réforme envisagée.

Certes, le texte devrait être bientôt présenté, mais son contenu final pourra s’avérer significativement différent, tant les débats semblent loin d’être stabilisés. On se contentera donc ici de souligner les principaux enjeux RH de la réforme pour les employeurs et les agents de la fonction publique. Bien sûr, aucun des aspects de la réforme ne s’appliquera en 2020 : les premiers changements ne sont pas attendus avant 2025. Mais il y aura dès cette année une importante activité de négociation, de concertation, d’information et de préparation qui impactera significativement les RH.

L’intégration des primes dans l’assiette et les compensations

Dans le système actuel, seul le traitement et la nouvelle bonification indiciaire sont soumis à retenue pour pension, sans plafonnement. Les indemnités, primes, et autres rémunérations accessoires ne sont prises en compte qu’à hauteur de 20% du traitement, par le biais du RAFP. Dans le nouveau système, l’intégralité de la rémunération, jusqu’à trois fois le plafond de la Sécurité sociale, devrait être soumise à cotisations. Avec une double conséquence :

  • Une augmentation des cotisations (et donc une baisse potentielle du net) pour les agents qui perçoivent une part importante de leur rémunération sous forme de primes. Pour préserver le pouvoir d’achat de ces agents, le projet de réforme prévoit que les employeurs prendront dans un premier temps à leur charge l’essentiel de l’augmentation, en assumant davantage que les 60% qui leur reviendront à terme. La régularisation se ferait sur 15 ans.
  • Une baisse relative de la pension pour les agents dont la proportion au sein de la rémunération globale des indemnités, primes et autres rémunérations accessoires est faible. Le nouveau mode de calcul des retraites (sur la base de l’ensemble de la carrière et non des 6 derniers mois) implique en effet une réduction des droits, compensée dans le cas des agents qui perçoivent une part importante de primes par la prise en compte de ces dernières, mais pas pour les autres. Il faut donc s’attendre à des augmentations de traitement étalées sur de nombreuses années, à l’image de celles qui sont annoncées pour les enseignants.

Ces évolutions posent de multiples questions pour les employeurs de la fonction publique :

  • Quel financement des nouvelles cotisations ?
  • Quelle répartition de la cotisation employeurs/agents à court terme ?
  • Quelle évolution des rémunérations et de la répartition traitement/primes ?
  • Quel rythme d’intégration des primes à l’assiette de cotisation ?
  • Quel financement pour les augmentations de traitement ?

La période de transition

La transition entre l’ancien et le nouveau régime pose également un certain nombre de questions pratiques. Il faudra faire coexister deux systèmes de cotisation pendant une longue période. Il y aurait, dès 2022, plusieurs cas de figure :

  • Les personnes nées à partir de 2004, qui auront 18 ans en 2022, seront entièrement soumises au nouveau système à points. Celui-ci devra donc être opérationnel à cette date, pour traiter l’éventuel recrutement d’un agent de 18 ans en 2022.
  • Les agents nés entre 1975 et 2004 commenceront à cotiser dans le nouveau régime en 2025. Mais leurs droits acquis antérieurement ne seront pas convertis en points. Il reste à préciser comment sera calculée cette partie de la pension : sur la base du traitement de 2025 ou de celui atteint à l’âge de la retraite ?
  • Les agents nés avant 1975 continueront à cotiser suivant l’ancien système jusqu’à leur retraite.

Cette coexistence des systèmes de cotisation devrait donc se poursuivre jusqu’au début des années 2040, lorsque les générations nées avant 1975 seront parties à la retraite. Les modalités pratiques restent cependant à préciser.

La pénibilité

Une conséquence importante de la réforme des retraites pour la fonction publique sera la transformation du mode de prise en compte de la pénibilité. Jusqu’à présent, le secteur public reconnaissait la pénibilité des métiers les plus usants via le classement de l’emploi occupé par l’agent en catégorie sédentaire ou en catégorie active (ceux présentant un risque ou une fatigue particulière. Elle permettait à ceux qui exercent ces derniers de partir en retraite plus tôt (52 ou 57 ans). En l’état actuel du projet de réforme, seules quelques professions pourront conserver ce mode de fonctionnement (police, armée, gendarmerie, pompiers, gardiens de prison). En majorité, les agents basculeraient vers un système commun fondé sur celui qui prévaut actuellement dans le privé : le compte pénibilité (alias compte personnel de prévention). Celui-ci serait réformé pour permettre à davantage d’agents de partir à 60 ans, grâce à un abaissement des seuils retenus pour les critères de pénibilité.

Ce nouveau système s’appliquerait aux agents nés en 1980 pour ceux dont le métier ouvrait droit à un départ à 57 ans, en 1985 pour ceux qui auraient pu partir à 52 ans. La mise en place du compte pénibilité pourrait donc se faire très vite après le vote de la loi.

La prise en compte de cette réforme dans l’agenda législatif est encore difficile à prévoir. Pas d’impact RH concret à ce stade, donc. Mais sans doute un gros travail de concertation et d’information.

L’entrée en DSN

L’échéance en avait été repoussée plusieurs fois, mais le moment est venu : l’entrée du secteur public en DSN a commencé au 1er janvier 2020. Les grands hôpitaux publics, établissements publics sociaux et médico-sociaux, les collectivités territoriales de niveau départemental ainsi que les métropoles, communautés urbaines et communautés d’agglomération franchissent le pas dès cette année. Les autres employeurs de la fonction publique suivront au 1er janvier 2021 et au 1er janvier 2022. Certains volontaires, rappelons-le, avaient choisi de devancer l’appel dès 2019.

Un début d’année corsé

Cette transition a pu être préparée grâce au prélèvement à la source et à la déclaration PASRAU, qui utilise une même logique de transfert mensuel de données. Pour autant, la DSN représente une mécanique bien plus complexe, du fait notamment de la multiplication du nombre d’organismes destinataires et du nombre d’informations à transmettre. Les services paie et RH des employeurs concernés affrontent donc en ce début d’année un surcroît de charge significatif, d’autant que la DADS-U doit également être déposée.

Nous aurons l’occasion de revenir en cours l’année sur le déroulement de ces premiers mois, qui ne manquera pas d’être instructif. La façon dont s’effectueront la détection et le traitement des anomalies, en particulier, devrait être riche d’enseignements pour les employeurs des vagues suivantes.

La révolution DSN s’approfondit

Derrière l’innovation technique, il y a un véritable bouleversement organisationnel pour les RH du public et du privé, entraîné par la standardisation du flux de déclaration. La DSN « événementielle » (c’est-à-dire la déclaration électronique d’événements RH concernant l’agent lors de leur survenance) poursuivra son déploiement par son extension au secteur public répondant ainsi à la volonté d’uniformiser le déclaratif RH pour l’ensemble des actifs. Une volonté de convergence entre contrats publics et privés, que l’on retrouve tant dans la réforme des retraites en cours que dans la loi de transformation de la fonction publique.

Mais la DSN constitue surtout une révolution dans les possibilités d’acquisition et de traitement des données par l’administration. Et les services paie et RH du public comme du privé sont largement mis à contribution. C’est ainsi que dès cette année, les employeurs devront détailler davantage la déclaration des revenus des agents, que ce soit via la DSN ou via PASRAU. La nature de la rémunération et son statut fiscal devront ainsi être précisés, dans l’optique de permettre aux administrations de calculer ou vérifier les droits à prestations sociales. Il s’agit de se rapprocher d’une gestion en temps réel de celles-ci. En partant d’une rationalisation des flux déclaratifs de paie, on arrive donc à rationaliser le fonctionnement des services fiscaux et sociaux dans leur ensemble.

Par ailleurs la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 entérine le calendrier d’extension de la dématérialisation et du recouvrement par l’URSSAF aux cotisations sociales des régimes spéciaux. Pour les régimes gérés par la Caisse des Dépôts et Consignations (CNRACL, IRCANTEC, FEH et RAFP) l’échéance est 2022, en cohérence avec le calendrier de déploiement de la DSN dans le secteur public.

Transformation de la fonction publique : la suite

La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a dominé l’agenda législatif « public RH » de l’année écoulée. Annoncée dès le début du quinquennat, elle représente la plus importante loi de ce type, depuis les textes refondateurs du statut de la fonction publique votés sous François Mitterrand en 1983-1986. Elle n’a pas fini de produire ses effets, et de nombreux décrets sont encore attendus.

L’évolution du contrat

Les nouveautés en matière de contractualisation de la relation de travail vont être précisées et commenceront à produire des effets.

  • La rupture conventionnelle est possible dans la fonction publique depuis le 1er janvier 2020. On sait donc désormais qu’il s’agira, pour les fonctionnaires titulaires, d’une expérimentation sur 6 ans (jusqu’au 31 décembre 2025). Pour les contractuels en CDI, en revanche, la mesure est définitive, et la procédure légèrement différente. Les niveaux plancher et plafond de l’indemnité, en revanche, sont les mêmes dans les deux cas. On remarque que les niveaux planchers sont plus élevés que dans le privé au-delà de 10 ans d’ancienneté. En outre, il existe un plafond à 1/12 de la rémunération annuelle par année d’ancienneté, qui n’existe pas dans le privé. L’avenir dira si les employeurs et les agents se saisissent de ce nouvel outil RH.
  • Autre nouveauté : l’élargissement du recours aux contractuels sur des emplois permanents aux catégories B et C. La procédure de recrutement a été précisée par décret et les employeurs publics peuvent y recourir depuis le 1er Les conditions de recrutement aux emplois de direction ont également fait l’objet de textes parus en cette dernière fin d’année.
  • Le contrat de projet pourra également être utilisé dès lors que ses contours auront été précisés par un décret imminent, dont on connaît déjà à peu près les contours.

En matière de gestion des effectifs, les employeurs du public pourront donc commencer à déployer ces nouveaux dispositifs règlementaires dès cette année.

Le dialogue social

Les nouveautés de la loi en matière de dialogue social vont entrer en vigueur progressivement, en allant dans le sens d’une rationalisation, d’une convergence avec le privé et d’un encouragement des accords négociés. Rappelons les principaux changements :

  • Le rôle des commissions administratives paritaires (CAP) se restreint : depuis le 1er janvier, elles ne sont plus consultées sur les questions individuelles de mobilité et de mutation. Elles conservent cette année la compétence sur l’avancement et les promotions, mais elles la perdront le 1er janvier 2021. A terme, elles ne garderont donc que l’examen des décisions concernant les agents lorsqu’elles leur sont défavorables.
  • A l’image de ce qui s’est passé dans le privé, les comités techniques et les CHSCT vont fusionner en décembre 2022, pour devenir les comités sociaux. Mais dès à présent, les deux instances (CT et CHSCT) peuvent tenir des réunions communes et voter des avis communs.
  • La politique RH des employeurs de la fonction publique bénéficiera d’un cadre plus souple, organisé autour des « lignes directrices de gestion» (LDG), fixées pour 5 ou 6 ans, et qui reprendront une partie des prérogatives actuelles des CAP. Cette organisation sera opérationnelle dès 2021, ce qui suppose que les LDG soient à l’ordre du jour RH cette année.
  • Un nouveau cadre de négociation sociale sera mis en place, suivant des règles qui seront précisées par une ordonnance à paraître avant le 8 novembre 2020.

Le sujet « dialogue social » sera donc largement à l’ordre du jour tout au long de l’année.

Egalité professionnelle

De nombreuses mesures relatives à l’égalité professionnelle entrent en vigueur et/ou seront précisées par décret dans les premiers mois de 2020. On y trouve, pêle-mêle :

  • Des mesures sur l’égalité femmes/hommes.

Celles-ci incluent la composition équilibrée des jurys de sélection et des nominations aux postes de direction ; le maintien de l’avancement pendant 5 ans des fonctionnaires en congé parental ; la suppression du jour de carence pour les femmes enceintes malades ; la création d’un dispositif de signalement des violences sexistes. L’obligation de publication annuelle des 10 plus hautes rémunérations et leur répartition hommes femmes est déjà entrée en vigueur.

Les administrations, établissements publics et les collectivités de plus de 20 000 habitants devront en outre élaborer et mettre en œuvre un plan d’action pluriannuel pour l’égalité professionnelle femmes/hommes avant le 31 décembre 2020. Ce sera donc un gros sujet pour les RH du public.

  • Différentes mesures en faveur des personnes handicapées.

On trouve parmi ces mesures la possibilité de titulariser apprentis en situation de handicap, la sécurisation des parcours et la promotion des agents handicapés.

  • Des mesures en faveur des proches aidants.

Le congé de proche aidant qui préexistait pour le secteur privé sera désormais accessible aux agents du secteur public, et une allocation journalière sera mise en place à partir d’octobre 2020 pour l’ensemble des bénéficiaires.

Autres mesures

La loi de transformation de la fonction publique comporte encore de nombreuses mesures qui vont affecter les RH au cours de 2020. Plusieurs sujets d’importance devront faire l’objet de débats et de concertations :

  • L’alignement sur un temps de travail de 35 heures, pour les employeurs qui ne l’appliquent pas encore, se mettra en place progressivement, mais les délibérations commenceront cette année pour certaines structures (notamment les communes).
  • L’encadrement du droit de grève fait déjà l’objet de délibérations qui doivent avoir abouti au plus tard en août 2020.
  • Par ailleurs, des ordonnances sont attendues cette année sur la protection sociale des agents. La prise en charge obligatoire par l’employeur d’une partie de la mutuelle devrait être à l’ordre du jour, avec des conséquences importantes en matière de gestion budgétaire et de paie.

L’année 2020 s’annonce donc particulièrement intense pour les acteurs RH du secteur public, avec la conjugaison d’un bouleversement des retraites, d’une révolution du déclaratif et de nombreuses nouveautés managériales et RH.