Prendre en compte la pénibilité du travail : où en est-on ?

Comment prendre en compte la pénibilité du travail ? La question, ancienne, a trouvé au fil des ans une multiplicité de réponses, sans jamais rencontrer de solution globale. Public et privé ont adopté des démarches très différentes : catégorisation des métiers dans la fonction publique, approche réparatrice dans le privé – avant la mise en place récente du compte Pénibilité qui amorce une démarche préventive.

La réforme des retraites amorcée début 2020 implique une unification des règles pour tous, si elle est adoptée. Le système public en serait profondément bouleversé : la spécificité des régimes de retraite des fonctionnaires, qui avait résisté à toutes les réformes depuis la création des premiers régimes privés en 1910, disparaîtrait.

Nul ne sait à ce stade si et quand l’unification des régimes en un seul système à points aura lieu. Faisons le tour des enjeux de la pénibilité à la veille de cette probable transformation.

Comment tenir compte de la pénibilité dans le travail ?

La prise en compte de la pénibilité pose au moins deux questions, étroitement liées :

  • Comment évaluer la pénibilité ?
  • Quelle solution y apporter ?

Pour évaluer la pénibilité, on peut notamment :

  • Identifier des professions et métiers à risque, comme le fait le public, dans une démarche collective ;
  • Définir des critères de pénibilité, comme le fait le privé depuis la mise en place du compte de prévention de la pénibilité, dans une démarche plus individualisée ;
  • Evaluer les dommages a posteriori, en faisant appel au corps médical.

Les solutions peuvent inclure de :

  • Rémunérer davantage les professions à risque ;
  • Prévoir des âges de départ en retraite moins avancés ;
  • Aménager les carrières pour limiter le temps d’exposition aux risques ;
  • Inciter les entreprises à investir pour réduire de la pénibilité des métiers, par exemple en pénalisant les accidents du travail ou l’exposition des salariés à certains facteurs de pénibilité ;
  • Réparer financièrement les dommages.

Ces différentes approches se combinent de multiples façons, qui ne sont pas toujours faciles à analyser. Elles ont toutes été appliquées au fil des années.

Secteur public : une prise en compte précoce de la pénibilité

A l’époque contemporaine, c’est dans la fonction publique que l’on rencontre la première prise en compte de la pénibilité du travail. La loi du 9 juin 1853 a fusionné l’ensemble des caisses de retraite des fonctionnaires de l’Etat et  les mesures qu’elle a mises en place continuent, avec quelques changements de détail, à structurer la fonction publique aujourd’hui. La loi précise ainsi dans son article 5 les principaux points du système public de prise en compte de la pénibilité :

  • Retraite à 60 ans pour les fonctionnaires qui ont 30 ans de service, mais à 55 ans pour ceux qui ont 25 ans de services, dont au moins 15 « dans la partie active ».
  • Les emplois et grades appartenant à « la partie active » sont listés dans un tableau en annexe.
  • Le titulaire « reconnu par le ministre hors d’état de continuer ses fonctions » est exempté de condition d’âge.
  • Plus loin, d’autres situations sont prévues : retraite sans condition d’âge en cas d’accident du travail incapacitant, ou encore à 45 ou 50 ans sous conditions pour « ceux que des infirmités graves, résultant de l’exercice de leurs fonctions, mettent dans l’impossibilité de les continuer ». C’est la définition même de la retraite pour pénibilité.

Ces règles sont en réalité plus anciennes que la loi : elles ont été codifiées dès 1825 dans une ordonnance royale, et sont « depuis longtemps consacrées par l’expérience », selon le code des pensions civiles de l’époque. Les conditions d’âge et de services pour accéder à la retraite anticipée pour pénibilité étaient même plus généreuses dans l’ordonnance de 1825.

Par la suite, les règles ont assez peu évolué. La principale nouveauté a été , en 1932, la possibilité de modifier la liste des emplois classés en catégorie active par voie réglementaire et non plus uniquement législative.

La pénibilité dans le privé : une histoire différente

La comparaison avec le privé est ici ‘vertigineuse’ : tout au long du XIXe siècle, la principale réflexion sur la pénibilité a porté sur… la limitation du travail des enfants. Deux ans avant la loi sur la retraite des fonctionnaires, la journée de travail des enfants de moins de 14 ans est limitée à 10 heures. Dans les années 1840, on débattait encore de la possibilité de faire travailler ou non les moins de 8 ans. La limite d’embauche n’a été fixée à 12 ans qu’en 1874.

La lutte pour la prise en compte de la pénibilité est passée  d’abord :

  • Par l’élévation de l’âge minimal d’embauche,
  • Par la réduction de la journée de travail à 12 heures (1848), 10 heures (1900), puis 8 heures (1919),
  • Par l’indemnisation des accidents du travail, à partir de la loi du 9 avril 1898,
  • Par la création d’un régime de retraite à 65 ans, avec possibilité de départ à 60 ans pour les invalides, à partir de 1910, puis de 1928-1930.

Il a fallu attendre cependant la création de la Sécurité sociale en 1945-1946 pour que la législation des accidents du travail et celle de la retraite du privé soient véritablement effectives et universelles, apportant une prise en compte de la pénibilité, via la réparation des dommages et la retraite.

De l’après-guerre à 2010

On sait que les tentatives d’unification des régimes de retraite en 1945 n’ont pas abouti : public et privé ont conservé des systèmes distincts. Le système issu des réformes de 1945 consacrait une forte disparité entre fonctionnaires et salariés :

  • Pour les fonctionnaires, système de retraite avec départ anticipé pour les métiers pénibles et pour les invalides ;
  • Pour les salariés, système réparateur des accidents du travail et régime de retraite avec départ anticipé à taux plein possible en cas d’incapacité, mais avec des critères très exigeants.

Jusqu’à 2010, ces deux systèmes ont connu relativement peu d’évolutions vis-à-vis de la pénibilité. On pourra noter néanmoins :

  • Dans le public : l’arrêté du 12 novembre 1969 a rationalisé le système dans la territoriale en fixant la liste des emplois classés en catégories A et B (c’est-à-dire sédentaire et active), pour l’accès aux avantages retraite afférents.
  • Dans le privé : en 1971, la loi Boulin a réformé la retraite anticipée pour inaptitude, permettant de partir dès 60 ans sans décote à des conditions beaucoup plus accessibles : le nombre de départs pour incapacité a ainsi atteint 30% des départs en retraite du régime général en 1982. Avec la retraite à 60 ans pour tous, en 1982, la retraite pour inaptitude n’a plus  permis que de partir à taux plein sans remplir la condition de durée d’assurance. L’âge de la retraite pour inaptitude est remonté à 62 ans après la réforme de 2010, en même temps que l’âge minimum de départ. En 1998, enfin, le dispositif « amiante » a instauré un départ en retraite anticipée « réparateur » à partir de 50 ans pour les travailleurs exposés à ce matériau.

Depuis 2010 : des dispositifs ciblés sur la pénibilité

A partir des lois Balladur en 1993 et Fillon en 2003, la tendance à la baisse de l’âge de la retraite s’est inversée, et les partenaires sociaux ont commencé à demander, en contrepartie, davantage de prise en compte de la pénibilité.

  • La réforme des retraites de 2010 a repoussé l’âge minimal de départ à 62 ans, et créé dans le même temps un dispositif de retraite « pénibilité » permettant de continuer à partir à 60 ans, à condition de présenter une incapacité permanente liée à la profession exercée. Ce dispositif, lourd et complexe, n’a jamais vraiment fonctionné. Fin 2018, il représentait 0,5% des départs en retraite.
  • Mais la loi de 2010 a créé également le principe des « critères de pénibilité », au nombre de 10, et fixés par décret du 30 mars 2011. Chaque salarié exposé à un ou plusieurs de ces 10 risques doit faire l’objet d’une « fiche pénibilité » tenue à jour par l’employeur, et une pénalité s’applique lorsqu’une entreprise ou un établissement public employant plus d’un certain nombre de salariés en situation de pénibilité n’est pas couverte par un accord ou un plan d’action sur la pénibilité.
  • C’est la réforme des retraites de 2014 qui a créé le « Compte personnel de prévention de la pénibilité » (C3P), devenu « Compte professionnel de prévention » (C2P) en 2017. L’approche changeait pour inclure une dimension préventive : les salariés exposés à l’un des 10 critères (réduits à 6 par les ordonnances Macron de 2017) accumulent des points sur leur C2P. Ces points peuvent être convertis en formation pour changer de métier, en temps partiel rémunéré à temps plein ou en départ anticipé à la retraite (entre 60 et 62 ans).

Une autre mesure, héritée de la réforme des retraites de 2003, mais étendue en 2010 et en 2014, a sans doute fait davantage que toutes les précédentes pour le traitement de la pénibilité : la retraite anticipée pour carrière longue, qui comme son nom l’indique permet de tenir compte de la durée du travail sur l’ensemble de la vie, a ainsi concerné en 2018 près de 23% des départs en retraite de salariés.

Comment est prise en compte la pénibilité aujourd’hui dans la fonction publique ?

Dans les 3 fonctions publiques, la pénibilité est aujourd’hui essentiellement prise en compte par la répartition des emplois en catégories « sédentaire » et « active ». Leur dénomination a changé au cours du temps, mais le principe reste le même : les périodes passées dans des emplois « présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles » (article L24 du Code des pensions civiles et militaires) bénéficient de certains avantages eu égard à la retraite.

La liste des emplois de catégorie active est fixée par décret en conseil d’Etat pour la fonction publique d’Etat, par arrêté interministériel pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière. A noter que selon un rapport du Sénat de 2014, la liste complète n’est pas disponible pour la fonction publique d’Etat : il faut prendre celle du décret du 13 août 1954 et compiler la cinquantaine de décrets venus après…

Pour avoir droit aux avantages retraite des catégories actives, il faut avoir exercé au moins 17 ans dans un emploi de ce type (ou 27 ans pour certaines catégories, en particulier les « super-actifs »). Les fonctionnaires dans cette situation peuvent bénéficier :

  • D’un départ à la retraite au moins 5 ans plus tôt que l’âge légal, soit à 57 ans, voire 52 dans certains métiers ;
  • D’un âge d’annulation de la décote plus précoce, en général 62 ans au lieu de 67.

Certains emplois actifs bénéficient en plus de bonifications particulières : c’est le cas notamment des agents actifs de la police nationale et des sapeurs-pompiers. Pour ces catégories, une bonification d’un an d’assurance pour 5 ans de service est attribuée, dans la limite de 5 ans. C’est la bonification dite « du cinquième », qui permet de remplir plus rapidement la condition de durée d’assurance.

Deux autres dispositifs déjà évoqués prennent en compte la pénibilité pour les fonctionnaires : la retraite pour invalidité et la retraite anticipée pour carrière longue. La part respective de ces trois dispositifs est très différente suivant les fonctions publiques. En 2017, les départs anticipés représentaient respectivement, par rapport à l’ensemble des départs en retraite de l’année les pourcentages suivants selon les fonctions publiques :

 Fonctionnaires d’EtatFonctionnaires territoriauxFonctionnaires hospitaliers
Catégorie active23%6,5%45,7%
Carrière longue14,1%39,6%17,7%
Invalidité5,7%9,8%7,1%
Total départs anticipés42,8%55,9%70,5%
Données tirées de ce document

Que devient la pénibilité dans la réforme projetée ?

Les deux projets de loi instituant un système universel de retraite ont été présentés en conseil des ministres le 24 janvier 2020, puis adoptés en première lecture à l’Assemblée nationale les 4 et 5 mars 2020.

Cependant, la pandémie, puis le confinement sont venus interrompre leur examen. La date de reprise n’est pas claire.

Le projet de réforme a soulevé beaucoup de résistances, en particulier du côté de la fonction publique. Parmi les griefs invoqués figure la quasi-suppression de la catégorie active, et l’alignement du public sur le privé pour ce qui concerne la prise en compte de la pénibilité.

En pratique, si la réforme était votée en l’état :

  • La catégorie active disparaîtrait, en tant que telle, de la législation. Un régime particulier serait maintenu pour les militaires et pour « les fonctionnaires concourant à des missions publiques de sécurité, y compris civile, de surveillance douanière ou pénitentiaire ou de contrôle aérien ». Ces derniers pourraient partir à 52 ou 57 ans avec 27 années de service dans les emplois concernés. Les années de service administratif dans la police, par exemple, ne compteraient pas : seules seraient prises en compte les périodes sur le terrain. Une surcotisation de l’employeur permettrait de financer un avantage équivalent à la bonification du 5e. L’âge d’équilibre, qui correspond à peu près à l’actuel âge d’annulation de la décote, serait également abaissé pour ces catégories, sans pouvoir être plus élevé que la limite d’âge.
  • Le Compte professionnel de prévention (C2P) serait étendu à l’ensemble des assurés, fonctionnaires et indépendants inclus. Le C2P serait réformé dans le sens d’une prise en compte plus large de la pénibilité, mais les mesures annoncées par le gouvernement ne vont pas très loin : 2 des 6 critères se verraient assouplis (le nombre de nuits annuelles retenues pour le critère « travail de nuit » passerait de 120 à 110 ; le nombre de nuits travaillées dans le cadre d’une organisation en « 3×8 » passerait de 50 à 30). Et le compte serait déplafonné, pour les usages « formation » et « temps partiel ». Le C2P continuera à permettre un départ à 60 ans, mais pas plus tôt.
  • La retraite à taux plein pour inaptitude demeure sous une forme nouvelle, qui là encore s’applique à tous : le taux normal s’appliquera aux retraites liquidées dans cette situation dès 62 ans. Rappelons que la retraite à points est associée à la création d’un « âge d’équilibre » (64 ou 65 ans, révisable) avant lequel les points sont affectés d’une décote en cas de liquidation.
  • La retraite anticipée pour carrière longue demeure, avec les mêmes conditions.
  • La retraite pour incapacité permanente liée à la pénibilité (dispositif de 2010 peu appliqué évoqué plus haut) sera également étendue à l’ensemble des assurés, dont les fonctionnaires.

Si l’on consulte le tableau plus haut, on constate que la réforme, via la suppression de la catégorie active, affectera d’abord les fonctionnaires hospitaliers, qui ne figurent pas parmi les exceptions retenues et dont près de la moitié des départs en retraite se fait actuellement de façon anticipée grâce à ce mécanisme. Les fonctionnaires d’Etat viennent ensuite, même si une partie de leurs 23% de départs pour service en catégorie active seront préservés. La fonction publique territoriale est de loin la moins affectée.

Que demandent les syndicats ?

Même si le projet de loi avait déjà atteint le stade de la première lecture, la pression syndicale s’est maintenue autour de la réforme. Dans le cadre institutionnel d’abord, avec la conférence de financement qui avait commencé à réunir les partenaires sociaux autour des enjeux de cotisation et de durée d’assurance. Mais également dans les discours des différents syndicats. Les revendications sont orientées selon deux axes selon la sensibilité des organisations :

  • Continuer à revendiquer l’inclusion des 10 critères de pénibilité initiaux, au lieu des 6 actuels, dans le dispositif C2P. Le cumul de plusieurs critères devrait également, permettre le cumul de davantage de points, ce qui n’est pas le cas actuellement;
  • Réclamer le maintien de la catégorie active, en faisant évoluer le dispositif pour individualiser davantage la prise en compte de la pénibilité. Il y aurait en tout 4 catégories d’emplois et 15 critères de pénibilité.

La réforme, interrompue par le confinement, n’a toujours pas repris son cours. Des annonces contradictoires ont été faites à son sujet. Le Conseil d’orientation des retraites a de son côté présenté un premier bilan de la crise du Covid pour l’équilibre financier du système : ces chiffres devraient peser sur la suite des événements. Mais au terme de ce rapide panorama de la pénibilité, on peut observer que le progrès technique aura été le premier facteur de réduction de la pénibilité – même s’il a pu générer de nouveaux facteurs d’usure. L’amélioration technologique a sans doute réduit la nocivité du travail, mais elle a aussi et surtout accru la productivité et donc permis la réduction du temps de travail et d’exposition aux facteurs de pénibilité.